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健全民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制初探
陳云華 劉燕
2013年7月
民主黨派內(nèi)部監(jiān)督，是指民主黨派組織內(nèi)部對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)班子、工作班子以及各級(jí)組織和所有成員的自我約束和制衡。內(nèi)部監(jiān)督是民主黨派自我約束、自我完善的基本途徑，是保持民主黨派肌體健康、加強(qiáng)民主黨派自身建設(shè)的客觀需要。作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度這一我國(guó)基本政治制度中的參政黨，民主黨派必須依照有關(guān)法律和自身章程開展內(nèi)部監(jiān)督。
一、充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的重要性
民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督，是保持黨的進(jìn)步性和純潔性，增強(qiáng)黨的凝聚力和影響力的重要保證，是克服形式主義、主觀主義和官僚主義的重要因素，是堅(jiān)持公平和正義的重要保障。民主黨派應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的理論教育，把握內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)律，指導(dǎo)內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)踐。
民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督，包括內(nèi)部監(jiān)察和內(nèi)部督促，從監(jiān)察角度看，監(jiān)督始于決策及于執(zhí)行，實(shí)施監(jiān)督的目的在于保障決策的正確性并防止執(zhí)行過程出現(xiàn)偏差；從督促角度看，監(jiān)督旨在通過監(jiān)察達(dá)到督促改進(jìn)的目的。民主黨派要想實(shí)施其政治綱領(lǐng)和政治目標(biāo)，就必須全面加強(qiáng)自身的思想建設(shè)、組織建設(shè)和制度建設(shè)，就需要建立完整和有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)了解和掌握各級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員的政治態(tài)度、政治行為和思想動(dòng)態(tài)，確保其與黨派的政治綱領(lǐng)和政治目標(biāo)相一致。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督不是一種消極的防范，監(jiān)察是手段，督促改進(jìn)才是目的。內(nèi)部監(jiān)督不是為了查找民主黨派活動(dòng)中的錯(cuò)誤，而是督促民主黨派各級(jí)組織及領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員嚴(yán)格貫徹黨的路線、方針、政策，如果通過監(jiān)察發(fā)現(xiàn)了錯(cuò)誤，就需要客觀分析錯(cuò)誤發(fā)生的原因，提出改進(jìn)的意見與建議，為正確行動(dòng)提供指導(dǎo)。
民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督不是個(gè)人的感性行為，而是集體的、理性的政黨行為，具有宏觀性、科學(xué)性、系統(tǒng)性和規(guī)范化的特點(diǎn)。民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督與民主黨派的民主監(jiān)督相比，既有聯(lián)系也有區(qū)別。民主黨派在國(guó)家的政治生活中，承擔(dān)著參政議政和民主監(jiān)督的重要職能，民主黨派的民主監(jiān)督是民主黨派作為參政黨，對(duì)執(zhí)政黨在領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家發(fā)展和管理國(guó)家事務(wù)中的監(jiān)督，是民主黨派監(jiān)督別人，而民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督是民主黨派監(jiān)督自己，是一種自我監(jiān)督。民主黨派在履行民主監(jiān)督職能之時(shí)，也應(yīng)該加強(qiáng)自我監(jiān)督，只有通過內(nèi)部監(jiān)督完善民主黨派自身的建設(shè)，才能更好地發(fā)揮民主監(jiān)督的職能。
二、當(dāng)前民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀和問題
民主黨派作為主要履行民主監(jiān)督職能的參政黨，其內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)也被提到議事日程上來(lái)。各民主黨派的章程對(duì)代表大會(huì)、委員會(huì)、常委會(huì)、主委的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)民主黨派成員的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定；各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的民主生活制度、主要領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉制度、對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的民主測(cè)評(píng)等制度也都已經(jīng)建立并實(shí)施。這些制度和規(guī)定的建立和實(shí)施起到了內(nèi)部監(jiān)督的作用，并收到一定的成效。但是，就總體來(lái)說(shuō)，其內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)還是滯后的，其主要表現(xiàn)如下：
1、內(nèi)部監(jiān)督意識(shí)薄弱。民主黨派內(nèi)部最典型最普遍的一種思想認(rèn)為，民主黨派不是政府機(jī)關(guān)，既沒有實(shí)際行政權(quán)力，又沒有支配國(guó)家財(cái)政的權(quán)力，其內(nèi)部監(jiān)督可以淡化，應(yīng)把主要精力放在參政議政和對(duì)黨派外部的民主監(jiān)督方面；有些成員還認(rèn)為，掌握有限權(quán)力的民主黨派領(lǐng)導(dǎo)干部大多比較廉潔自律，沒有必要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督；還有人認(rèn)為中共黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制那么健全，來(lái)自中共的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部仍然前赴后繼走向腐敗，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督又能起到什么作用。
2、內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)滯后。作為參政黨的各民主黨派章程中，沒有關(guān)于建立明確規(guī)范的監(jiān)督制度的條文。近年來(lái)民主黨派在章程中對(duì)議事規(guī)則、成員權(quán)利義務(wù)做了一些規(guī)定之外陸續(xù)建立了包括財(cái)務(wù)、辦公室管理、會(huì)議、考核、領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉評(píng)議、獎(jiǎng)勵(lì)、議事制度等一系列規(guī)章制度，但2008年12月之前，從中央到省市地方組織都沒有制定具有高度權(quán)威的、統(tǒng)管全局的監(jiān)督和紀(jì)律檢查條例，也沒有內(nèi)部監(jiān)督檢查的具體規(guī)章制度和與之配套的實(shí)施細(xì)則．更沒有相應(yīng)保障機(jī)制．對(duì)勇于開展監(jiān)督者的合法權(quán)益缺少保護(hù)措施和激勵(lì)機(jī)制，對(duì)抵制、干擾和破壞內(nèi)部監(jiān)督的行為缺少可供操作的懲戒標(biāo)準(zhǔn)和措施。2008年12月之后，八個(gè)民主黨派雖然通過了各自的黨派內(nèi)部監(jiān)督條例，但這僅僅是內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)的一個(gè)開端，內(nèi)部監(jiān)督制度的規(guī)范化和具體化仍是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程；省市地方組織實(shí)施各黨派中央通過的內(nèi)部監(jiān)督條例的細(xì)則的產(chǎn)生還需假以時(shí)日，不容樂觀。
3、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺位。執(zhí)政黨中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)建立起黨內(nèi)的權(quán)威監(jiān)督機(jī)構(gòu)--各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，而且其運(yùn)作已經(jīng)日臻成熟。而“以黨為師”的民主黨派在這方面卻未能真正做到以中國(guó)共產(chǎn)黨為師，或者說(shuō)在這個(gè)方面學(xué)習(xí)中共起步太慢，步履維艱，其內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的構(gòu)建嚴(yán)重滯后，沒有把建立權(quán)威的黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為政黨組織建設(shè)一項(xiàng)重要內(nèi)容。從中央到省、市、自治區(qū)地方組織都缺乏一個(gè)與中共的紀(jì)律檢查委員會(huì)性質(zhì)和職能相當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)。民主黨派中央機(jī)關(guān)設(shè)6-8個(gè)部門，省、市、自治區(qū)機(jī)關(guān)設(shè)2-3個(gè)處室，但沒有設(shè)專門的監(jiān)督檢查部門或處室，成員的信訪一般都由組織部門負(fù)責(zé)處理。2008年12月之后，八個(gè)民主黨派雖然建立起中央監(jiān)督委員會(huì)，但是省市地方組織的各級(jí)監(jiān)督委員會(huì)的建立仍處在漫長(zhǎng)的醞釀過程之中。
4、內(nèi)部監(jiān)督渠道不暢。由于民主黨派內(nèi)部民主生活不夠健全，黨派成員對(duì)本黨派的重大決策和人事安排缺乏了解和參與，導(dǎo)致黨派成員想監(jiān)督又無(wú)法監(jiān)督的狀況；如果監(jiān)督者想向黨派組織反映基層領(lǐng)導(dǎo)的問題，由于沒有專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，沒有相應(yīng)部門及專管人員受理，其只能向黨派的省市一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人直接反映；如果監(jiān)督者想向黨派組織反映省市領(lǐng)導(dǎo)人的問題，更是無(wú)從入手，只能向中共黨組織或統(tǒng)戰(zhàn)部門反映。缺乏處理內(nèi)部監(jiān)督提起的問題和情況的相應(yīng)機(jī)制，往往導(dǎo)致所反映的個(gè)案和情況得不到及時(shí)處理，結(jié)果就是久拖不決或不了了之，內(nèi)部監(jiān)督渠道嚴(yán)重受阻。
三、完善民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策建議
執(zhí)政黨中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和內(nèi)部監(jiān)督條例的構(gòu)建和完善歷時(shí)將近三十年，民主黨派參政黨的地位被確定不過是十年左右，構(gòu)建與完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制對(duì)于民主黨派來(lái)說(shuō)，更是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜而又艱巨的任務(wù)。在科學(xué)發(fā)展觀的旗幟下，為了促進(jìn)民主黨派科學(xué)、健康、持續(xù)的發(fā)展，我們?cè)诖_定了構(gòu)建與完善民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的大目標(biāo)之后，應(yīng)該采取如下的對(duì)策：
1、培育與強(qiáng)化參政黨內(nèi)部監(jiān)督意識(shí)。監(jiān)督意識(shí)的培育與強(qiáng)化是一個(gè)雙向互動(dòng)的運(yùn)作過程，監(jiān)督者與被監(jiān)督者是兩個(gè)相互對(duì)應(yīng)而又相互影響的層面。監(jiān)督者監(jiān)督意識(shí)淡漠，監(jiān)督活動(dòng)就缺乏主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，客觀上就為被監(jiān)督者營(yíng)造出逃避內(nèi)部監(jiān)督的不良政治生活氛圍；被監(jiān)督者沒有自覺接受監(jiān)督的意識(shí)，就會(huì)采取各種措施阻撓監(jiān)督，同樣也給監(jiān)督者營(yíng)造出不利于內(nèi)部監(jiān)督的不良政治生活氛圍。因此要雙向地同時(shí)培育和強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督意識(shí)。培育和強(qiáng)化參政黨內(nèi)部監(jiān)督意識(shí)必須立足于教育，提高自覺性。要強(qiáng)化參政黨的“政黨意識(shí)”，使內(nèi)部監(jiān)督的雙方認(rèn)識(shí)到，在多黨派合作的政黨政治格局中，參政黨要有所作為就必須進(jìn)行自覺主動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督，進(jìn)行自我凈化以保持純潔，才能實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，確保參政黨的地位，從而提高內(nèi)部監(jiān)督的自覺性和主動(dòng)性；要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的理論教育，使內(nèi)部監(jiān)督的雙方了解內(nèi)部監(jiān)督的一般原理，認(rèn)識(shí)內(nèi)部監(jiān)督的本質(zhì)，把握內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)律，指導(dǎo)內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)踐；要加強(qiáng)參政黨內(nèi)部監(jiān)督制度的教育，使內(nèi)部監(jiān)督的雙方知曉內(nèi)部監(jiān)督的具體運(yùn)作規(guī)則以及自我保護(hù)的方法。
2、構(gòu)建與完善內(nèi)部監(jiān)督制度體系。各民主黨派的章程對(duì)成員作出了履行各種義務(wù)的紀(jì)律約束、違紀(jì)處分規(guī)定，對(duì)各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)提出了民主集中制的組織紀(jì)律約束和認(rèn)真履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、模范履行義務(wù)、嚴(yán)于律己、密切聯(lián)系群眾的要求。在此基礎(chǔ)上，必須建立一個(gè)完善的、具有約束效力和高度權(quán)威性的內(nèi)部監(jiān)督制度體系。這個(gè)制度體系的核心是黨派中央的內(nèi)部監(jiān)督檢查條例以及中央和各省、市的實(shí)施細(xì)則；除此之外，還應(yīng)構(gòu)建健全并切實(shí)執(zhí)行如下制度；領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)制度、領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議制度、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員述職述廉制度、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的測(cè)評(píng)制度、干部選拔制度、崗位責(zé)任制度、民主生活制度、機(jī)關(guān)內(nèi)務(wù)制度、人事推薦制度、黨務(wù)公開制度、黨派成員信訪巡視制度、財(cái)務(wù)公開制度、換屆離任審計(jì)制度、擔(dān)任政府實(shí)職的領(lǐng)導(dǎo)干部和人大代表政協(xié)委員履職述廉報(bào)告制度、領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的詢問和質(zhì)詢制度、問題與危機(jī)預(yù)警制度等等。中山民進(jìn)市委會(huì)從2009年7月開始已經(jīng)成立黨派內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)，并且已經(jīng)建立較為完善的內(nèi)部監(jiān)督制度體系，內(nèi)監(jiān)會(huì)成員每年聽取市委會(huì)一年工作報(bào)告和對(duì)市委會(huì)一年經(jīng)費(fèi)開支進(jìn)行審查，可以說(shuō)，中山民進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督體系已經(jīng)走在各民主黨派前列。
3、構(gòu)建與完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。中國(guó)參政黨實(shí)行的是民主集中制組織原則，決定了其內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)是集中型而非分散型的。設(shè)置專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)并賦予其權(quán)威，是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的有效性辦法。各民主黨派已經(jīng)成立了中央監(jiān)督委員會(huì)，各省、市也應(yīng)仿效中央，相繼成立地方的監(jiān)督委員會(huì)，并賦予其黨內(nèi)最權(quán)威的紀(jì)律檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu)的崇高地位，賦予其問責(zé)權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、巡視調(diào)查權(quán)、警告誡勉權(quán)、違紀(jì)處置權(quán)等權(quán)力。中央和地方各級(jí)組織應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，核定監(jiān)督委員會(huì)和監(jiān)督人員的編制，采取專職和兼職相結(jié)合的方法，推選一些德高望重的老同志進(jìn)入各級(jí)監(jiān)督委員會(huì)。監(jiān)督委員會(huì)對(duì)全委會(huì)負(fù)責(zé)，全委會(huì)閉會(huì)期間對(duì)常委會(huì)負(fù)責(zé)。省市級(jí)監(jiān)督委員會(huì)可在地市級(jí)及以下組織派駐監(jiān)督代表，監(jiān)督代表可代行省市級(jí)監(jiān)督委員會(huì)的部分職能。省、市地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)最終接受民主黨派中央權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，相對(duì)于同級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)有一定的獨(dú)立性，沒有一定的獨(dú)立性無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)督。然而，監(jiān)督機(jī)構(gòu)又不能與同級(jí)機(jī)構(gòu)完全分立，完全分立不符合政黨內(nèi)部運(yùn)作規(guī)律。民主黨派中央和省、市地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)外應(yīng)加強(qiáng)與中共紀(jì)檢部門、國(guó)家執(zhí)法檢察機(jī)關(guān)、審計(jì)部門、信訪部門等的協(xié)調(diào)聯(lián)系，就內(nèi)部監(jiān)督的問題互通情況，交流信息，研究對(duì)策，以期樹立起一個(gè)高效廉潔權(quán)威的民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的內(nèi)外形象。
隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主黨派需要不斷的自我完善才能更好地發(fā)揮參政議政和民主監(jiān)督的職能。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督是民主黨派自我完善的一個(gè)重要途徑，在新的歷史時(shí)期，民主黨派應(yīng)抓住發(fā)展的機(jī)遇，立足于建立和健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，不斷提高民主黨派的整體素質(zhì)和參政能力，為推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展、奪取全面建設(shè)和諧社會(huì)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
（作者均系民進(jìn)中山市委參政黨理論研究會(huì)成員， 陳云華還是文教支部主任）
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