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著力制度完善，彰顯特色優(yōu)勢(shì)
——淺議中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主制度的優(yōu)化、完善
徐 杰
2013年9月
中共十八大給予多黨合作和民主政治前所未有的關(guān)注，其中關(guān)于社會(huì)主義協(xié)商民主的理論方針政策特別引人注目。報(bào)告指出：“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度。社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”。作為正式的官方最高文件，首次確認(rèn)“協(xié)商民主”與“社會(huì)主義協(xié)商民主制度”概念，并對(duì)此予以認(rèn)真規(guī)劃和部署。體現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨人繼承發(fā)揚(yáng)我國(guó)數(shù)千年和合文化傳統(tǒng)，總結(jié)升華其建黨90、建國(guó)60余年政治協(xié)商經(jīng)驗(yàn)，自覺借鑒當(dāng)代具有普世價(jià)值的國(guó)際政治文明成果的巨大膽識(shí)、胸懷與智慧。
從民主協(xié)商到協(xié)商民主，從西方審議民主的理論探究，到我國(guó)協(xié)商民主的多樣實(shí)踐，新世紀(jì)以來(lái)，特別是十八大之后，圍繞協(xié)商民主開展的探討空前活躍，足見其價(jià)值巨大、意義非凡與內(nèi)涵豐富，值得探究、可以探究的實(shí)在太多。筆者覺得，制度建設(shè)——優(yōu)化、完善是彰顯我國(guó)特色優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取協(xié)商可期實(shí)效的關(guān)鍵。本文，試圖就此談些淺見。
一、制度化：“協(xié)商”成為“民主重要形式”的關(guān)鍵
漢語(yǔ)“協(xié)商”，語(yǔ)源相當(dāng)悠久，說(shuō)文解字：協(xié)，從辦,從十，辦(xié)表示同力。十,表示眾多，合起來(lái)表示眾人同力，本義是和睦，融洽；商，兩個(gè)以上的人在一起計(jì)劃、討論，共同商量以便取得一致意見，這是“協(xié)商”的基本意思，也是人們溝通、交流、協(xié)作的普遍形式，這種協(xié)商完全出于協(xié)商者的自覺需要和意愿，更多關(guān)注環(huán)境的寬松、氣氛的和諧，因此通常不主張、甚至反感與排斥預(yù)設(shè)條件或規(guī)定。但是，當(dāng)協(xié)商提升為現(xiàn)代社會(huì)重要民主形式，比如我國(guó)特色的“政治協(xié)商”的時(shí)候，上述情形的協(xié)商就遠(yuǎn)未足夠了。
其一是協(xié)商使命的嚴(yán)肅性。融洽、和諧、友好當(dāng)然是希冀的氛圍，為此，寬松、隨和也值得努力營(yíng)造。但是，政治協(xié)商需要討論卻不是普通民主相互之間的私事小事瑣事，而是公共大事急事，此種協(xié)商，使命莊嚴(yán)、議題重大、結(jié)果緊要，因此，無(wú)論怎樣追求寬松、融洽，協(xié)商活動(dòng)主題的嚴(yán)肅性決定了它對(duì)于隨意的排斥性，它既不能議而不決的漫話清談，也不能放棄責(zé)任地曲意附和。
其二是協(xié)商本質(zhì)的民主性。既然協(xié)商定義民主重要形式，當(dāng)然就必須具備民主的性質(zhì)。民主是什么？作為社會(huì)科學(xué)的術(shù)語(yǔ)，不同的學(xué)科范疇、學(xué)術(shù)流派與應(yīng)用語(yǔ)境均有不同定義與闡釋。但萬(wàn)變不離其宗，語(yǔ)源學(xué)的意義最根本。西方“民主”一詞源于古希臘語(yǔ)“demokratia”，由“demos”和“kratos”兩部分構(gòu)成,“demos”的意思是“人民”“地區(qū)”,“kratos”的意思是“統(tǒng)治”“管理”,因此所謂“民主”是指“人民的統(tǒng)治”或者“人民的管理”。作為近代西學(xué)東漸的產(chǎn)物，漢語(yǔ)翻譯為“民主”可以說(shuō)既簡(jiǎn)約又通俗：人民主張、人民做主，而我國(guó)社會(huì)主義制度一項(xiàng)核心目標(biāo)正是“當(dāng)家做主”。因?yàn)椋瑓f(xié)商作為民主形式的首先必須體現(xiàn)這一性質(zhì)。協(xié)商，由最大的人民平等參與，展開最廣泛且充分的討論，當(dāng)成最廣泛的共識(shí)，體現(xiàn)最廣大人民的根本利益，也最大限度地兼顧少數(shù)人的合理訴求。顯然，此種意義的協(xié)商絕不是可以隨意完成的。繼續(xù)要事前的充分籌備、事中的足夠智慧，更需要相當(dāng)詳備、相互認(rèn)同遵守的一整套程序規(guī)則、行為規(guī)范指引、約束，以克服隨意，糾偏正誤，方能保障協(xié)商的民主性質(zhì)與議決實(shí)效。
這就是制度化。何謂制度？就是在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范，或規(guī)定，通常指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則,它有廣義和狹義之分，廣義指的是一個(gè)社會(huì)為確定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些約束規(guī)則，包括非正式約束和正式約束兩個(gè)部分一般。狹義指的是正式約束及其結(jié)構(gòu)化的形式，它是指人們有意識(shí)創(chuàng)造的一系列帶有強(qiáng)制性的規(guī)則，也是本文談?wù)搮f(xié)商民主制度化的語(yǔ)境含義，是讓充滿隨意性的普通協(xié)商提升為現(xiàn)代國(guó)家政治民主重要形式的關(guān)鍵。
比較我國(guó)與西方協(xié)商民主的探索與實(shí)踐，體會(huì)更為深刻。撇開古希臘之類扯不清的歷史，我國(guó)現(xiàn)代協(xié)商民主的實(shí)踐遠(yuǎn)早于西方。早在1946年，我國(guó)就有了“政治協(xié)商”的提議，并于三年后由中共組織召開的第一次全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議，并議定了新中國(guó)成立一系列建國(guó)大事，實(shí)在是開創(chuàng)了千秋偉業(yè)。此后，政治協(xié)商成為我國(guó)最基本的政治制度，依托人民政協(xié)這一主體，“民主協(xié)商”成為我國(guó)實(shí)行人民民主最具特色、優(yōu)勢(shì)的重要途徑，取得了巨大成效，也積累也豐富經(jīng)驗(yàn)。
但是，我們也必須看到，相對(duì)于協(xié)議民主理論上的可能性，我國(guó)和合文化、政治制度及其形成背景等資源優(yōu)勢(shì)，以及西方協(xié)商民主的理論高度與深度，我國(guó)協(xié)商民主無(wú)論運(yùn)作的科學(xué)性還是效果的充分性存在的不足也是明顯的。其中最大的問(wèn)題就是隨意性，主體、程序、內(nèi)容、方式、結(jié)果及其處置，都缺乏相對(duì)統(tǒng)一、明細(xì)、嚴(yán)格的規(guī)定、要求，因人因地而異，太多依賴主導(dǎo)方與領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識(shí)、情感、水平、素質(zhì)、態(tài)度等主管因素。致使實(shí)效大打折扣，甚至變味走樣，人民政協(xié)的職能也一度被譏為“拍手”、鼓掌。一個(gè)重要的原因就在于制度規(guī)范的缺失。
但是，協(xié)商民主的理論理論根源上來(lái)自于西方，肇始與上世紀(jì)八九十年代，興起與本世紀(jì)。探索者們?cè)谂芯酆厦裰鳎ㄟx舉民主）的精英化、多數(shù)主義傾向，倡導(dǎo)協(xié)議民主的同時(shí)，也從未忽略它同樣可能存在的弊端，認(rèn)真考量其實(shí)施過(guò)程揚(yáng)長(zhǎng)避短，取得預(yù)期效果的必要和充分條件，提出達(dá)成目標(biāo)的工作原則與程序規(guī)范。這種注重制度規(guī)范的理性色彩僅從概念也可以感知。在西方，約瑟夫•畢塞特（Joseph Bessette最早（1980年）在“協(xié)商民主：共和政府中的多數(shù)原則”一文中提出了這一概念，其用詞為deliberative democracy，作為形容詞的Deliberative，其含義之一是具有協(xié)商、辯論和審議功能的，再追索其詞根的作為動(dòng)詞“deliberate”相關(guān)聯(lián)的意思為“仔細(xì)地、慎重地、專注地考慮”。正因如此，一些學(xué)者將它翻譯為“審議民主”、“慎議民主”或“慎辯熟慮的民主”。雖然不及“協(xié)商民主”中國(guó)化，卻保留了它的原義，彰顯了其與的漢語(yǔ)“協(xié)商”一詞通常理解的不同語(yǔ)義，提醒人們更多關(guān)注其嚴(yán)肅性與規(guī)范性。
二、法治化：協(xié)商民主制度化的核心
確切地講，從民主協(xié)商到協(xié)商民主，制度化，制度建設(shè)的提法、要求、理論探索與工作實(shí)踐并非什么新東西，關(guān)于社會(huì)主義民主，特別是多黨合作、政治協(xié)商，民主協(xié)商，中共歷來(lái)重視一直致力于制度建設(shè)，在理論與實(shí)踐中銳意創(chuàng)新，也積淀了豐富制度建設(shè)成果。如《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》、《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》及《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，中共地方黨委制定的地方實(shí)施辦法，全國(guó)及地方各級(jí)政協(xié)創(chuàng)制的各項(xiàng)具體規(guī)章制度, 如《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)提案工作條例》、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)全體會(huì)議工作規(guī)則》、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作規(guī)則》、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)專門委員會(huì)通則》等等，從中央到地方，從中共黨委到政協(xié)內(nèi)部，從上到下，由外及內(nèi)，林林總總，似乎并不缺乏，且成體系?？蔀槭裁慈匀淮嬖谇笆龅姆N種問(wèn)題，以至十八大論及協(xié)商民主開宗明義第一句就是“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”。除了它們自身存有缺陷，需要完善外，。一個(gè)最大的問(wèn)題就是作為廣義“制度”中的非正式約束和正式約束兩部分的權(quán)重失衡，過(guò)分依賴人們?cè)陂L(zhǎng)期的社會(huì)交往中無(wú)意識(shí)地形成的，主要包括價(jià)值觀念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等因素非正式約束，忽略甚至抵觸帶有強(qiáng)制性規(guī)則的正式約束。其結(jié)果便是剛性缺失，約束力不夠，實(shí)質(zhì)就在其“非法治化”。
事實(shí)上，圍繞社會(huì)主義政治文明和法治建設(shè)主題，有關(guān)協(xié)商民主法治化問(wèn)題——在官方尚未將協(xié)商民主作為人民民主重要形式正是提出之前，主要聚焦于政協(xié)工作問(wèn)題——的探索與爭(zhēng)論就一直不斷，不過(guò)，從既往制度建設(shè)的實(shí)踐看，得到更多默許的似乎仍然是“非法治化”思想。其中也包括“軟法”調(diào)節(jié)的思想。認(rèn)為：從本質(zhì)上講, 調(diào)整人民政協(xié)制度的有關(guān)政協(xié)規(guī)范屬于軟法, 其實(shí)施不是依靠國(guó)家強(qiáng)制力, 而是憑借某些軟約束力, 諸如協(xié)商民主在當(dāng)代世界的普遍興起、中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中的“和合”思想、政協(xié)規(guī)范制定主體所隱含的約束力、政協(xié)規(guī)范實(shí)施過(guò)程中的開放協(xié)調(diào)機(jī)制、政協(xié)規(guī)范本身的吸引力、黨和政府的自律性以及國(guó)內(nèi)外社會(huì)輿論的監(jiān)督等加以實(shí)現(xiàn)①。而法治化的熱心倡導(dǎo)者也言之綽綽，認(rèn)為：對(duì)于人民政協(xié)法治化，依法治國(guó)方略的確立，政治協(xié)商制度作為國(guó)家基本政治制度的定位，人民政協(xié)在我國(guó)政權(quán)架構(gòu)中的地位，為其奠定了相應(yīng)的理論、法律、制度基礎(chǔ)；協(xié)商民主的價(jià)值定位，則為其拓展了制度空間；因此，也就成為人民政協(xié)制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)的必然要求與發(fā)展方向②。
筆者認(rèn)為，理論上的論證與偽證從來(lái)都是永無(wú)休止的舌戰(zhàn)，實(shí)踐檢驗(yàn)才是最高的權(quán)威。如同當(dāng)年經(jīng)濟(jì)特區(qū)能不能搞一樣，關(guān)于協(xié)商民主法治化不可行的種種邏輯預(yù)設(shè)，本質(zhì)上仍然是保守僵化，理論說(shuō)辭看上去多樣，其實(shí)集中到一點(diǎn)，就是法治的徹底性。它能否涵蓋包括政治民主在內(nèi)所有領(lǐng)域，包括處于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨有關(guān)公共事務(wù)決策、執(zhí)行等處置權(quán)限與方式。筆者認(rèn)為，它是依法治國(guó)，政治文明的應(yīng)有之義。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)作為歷史的選擇、人民的選擇，真心具有希望國(guó)家富強(qiáng)、人民幸福的良知良能者不會(huì)質(zhì)疑，更不會(huì)否定。但同時(shí)也熱切期盼其不斷優(yōu)化與完善，而強(qiáng)化法治精神正是有效途徑。自文革結(jié)束，撥亂反正、改革開放以來(lái)，依法治國(guó)就一直是黨和國(guó)家堅(jiān)定不移的目標(biāo)追求與常抓不懈的工作任務(wù)。十八大新的領(lǐng)導(dǎo)集體主政以來(lái)，更是從語(yǔ)言到行動(dòng)充分凸顯其現(xiàn)代法治追求。十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，習(xí)近平中共中央總書記就特別強(qiáng)調(diào)：要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里；2013年2月23日，習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力,努力以法治凝聚改革共識(shí)、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會(huì)和諧”。 2013年3月17日上午，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在中外記者見面會(huì)上回答記者問(wèn)題時(shí)說(shuō)：“建設(shè)法治政府，這尤為根本，要把法律放在神圣的位置，無(wú)論任何人、辦任何事，都不能超越法律的權(quán)限，我們要用法治精神來(lái)建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代社會(huì)、現(xiàn)代政府”。充分昭示了新一代領(lǐng)導(dǎo)集體弘揚(yáng)法治精神的決心，堅(jiān)決反對(duì)任何超越法律的個(gè)人與組織。十八大既然把協(xié)商民主正式確立為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度，其法治化也就順理成章，因?yàn)椋骸皡f(xié)商民主理論的產(chǎn)生與發(fā)展，以及實(shí)踐而言，它強(qiáng)調(diào)的是對(duì)民主過(guò)程情緒化的制衡，突出的是一種基于公民權(quán)利的憲政體制，強(qiáng)調(diào)公開利用理性，慎重決策，以及對(duì)權(quán)力的制約”③。中華人民共和國(guó)成立之初，就曾制定了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》。作為新中國(guó)建立初期的三大基本法律之一，對(duì)人民政協(xié)的性質(zhì)、宗旨、任務(wù)以及職權(quán)等都作了明確的規(guī)定，為人民政協(xié)履行職責(zé)提供了法律依據(jù)和法律保障，政治協(xié)商取得輝煌成就，這也是歷史的證明。
三、體系化：協(xié)商民主制度完善的基本思路
與選舉民主一樣，作為現(xiàn)代民主重要形式的協(xié)商民主，從內(nèi)容到形式，從功能到程序，從理論到實(shí)踐都極其豐富，因此，完善協(xié)商民主制度，堪稱宏大浩繁的系統(tǒng)工程。因此，體系化構(gòu)建應(yīng)作為基本思路。也就是要緊扣目標(biāo)、功能，對(duì)應(yīng)內(nèi)容、形式，突出程序優(yōu)化，在認(rèn)真總結(jié)我國(guó)協(xié)商民主既往實(shí)踐，充分利用我國(guó)制度、文化資源優(yōu)勢(shì)，合理吸收國(guó)際探索成果的基礎(chǔ)上，全方位構(gòu)建協(xié)商民主的制度體系，系統(tǒng)推進(jìn)我國(guó)協(xié)商民主建設(shè)。
主要方法可以：
?。ㄒ唬┮允舜髨?bào)告為指引，總結(jié)、深化、發(fā)展我國(guó)已有的協(xié)商民主實(shí)踐成果。
在提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”的總體要求后，十八大報(bào)告也從完善制度和工作機(jī)制，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題等內(nèi)容，多黨合作、人民政協(xié)基本制度，團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的基本職能，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中的程序，專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商形式等給予全面的方向指引。
其中特別提出“積極開展基層民主協(xié)商”，既可以視為工作要點(diǎn)，推進(jìn)策略，也給我們巨大啟示。就是總結(jié)、深化、完善我國(guó)已有的探索、實(shí)踐。我國(guó)的民主政治實(shí)踐中，存在著豐富的協(xié)商民主形式，包括政治協(xié)商制度、基層民主治理、立法聽證和公共論壇。特別是，20世紀(jì)80-90年代以來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展出了許多協(xié)商制度形式，如民情懇談會(huì)、民主懇談會(huì)、民主理財(cái)會(huì)、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇、民主聽證或議政會(huì)，比如歷經(jīng)13年、兩個(gè)階段的探索的民主懇談的“溫嶺模式”，就取得了可喜的成績(jī)，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。全面、深入、系統(tǒng)予以總結(jié)、發(fā)展，必能加速相關(guān)制度的完善。
?。ǘ┖侠砦諊?guó)外成果，積極拓展探究視野
國(guó)外的協(xié)商民主，盡管實(shí)踐的歷史、廣度與層面高度，總體不及我國(guó)，但其理論的高度、深度、廣度，有限實(shí)踐的精細(xì)度仍然值得我們借鑒，拓展我們的視野，啟迪我們的思路。比如其關(guān)于協(xié)商民主的定義“公民通過(guò)自由而平等的對(duì)話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”就很寬泛，因此對(duì)其作用、價(jià)值的認(rèn)識(shí)也相對(duì)深刻、廣泛。認(rèn)為其職能包括：改善立法和決策的質(zhì)量，促進(jìn)合法決策；培養(yǎng)公民精神，促進(jìn)政治共同體的形成；矯正自由民主的不足；制約行政權(quán)的膨脹，充分發(fā)揮理性作用等五大方面功能③。此外，關(guān)于協(xié)商民主兩大方法④，三種類型⑤，審議性論壇的四種模式⑥等都可以為我細(xì)化完善協(xié)商民主制度體系啟發(fā)與參考。
在我國(guó)，協(xié)商民主有著深厚的“和合”文化傳統(tǒng)，優(yōu)越的社會(huì)主義制度，豐富成功的政治協(xié)商實(shí)踐，十八大又將其正式確立為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度，給予空前的重視。我們堅(jiān)信，以制度完善為重心，協(xié)商民主必將充分中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的特色、優(yōu)勢(shì)，為中華民族的偉大復(fù)興發(fā)揮巨大作用。
（作者系民進(jìn)中山市委會(huì)委員、參政黨理論研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）
附注：
① 北京大學(xué)丁保河《人民政協(xié)運(yùn)行機(jī)制的軟法視角》；
② 上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所殷嘯虎《關(guān)于人民政協(xié)法治化問(wèn)題的若干思考》；
③ ④陳家剛《協(xié)商民主研究在東西方的興起與發(fā)展》
④ ⑥談火生《審議民主理論的基本理念和理論流派》。
主要參考書目：
《審議民主》（談火生編，江蘇人民出版社2007年1月第一版
《聯(lián)合政府與一黨訓(xùn)政》（鄧野著，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年11月第一版）
《民主的奇跡》（美凱瑟琳.德林克.鮑恩著，鄭明軒譯新星出版社2013年6月第一版）
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