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關(guān)于完善中山市城區(qū)犬類管理機(jī)制的建議
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| 2008-11-23 來(lái)源：中山市建議提案在線 【收藏本文】 瀏覽 4447 次 |
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| 案 號(hào) | 20080024 | | 案 由 | 關(guān)于完善中山市城區(qū)犬類管理機(jī)制的建議 | | 提出人 | 民進(jìn)中山市委會(huì) | | 詳 細(xì) 內(nèi) 容 | 近年來(lái),市委、政府對(duì)犬防工作非常重視，從組織領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)投入、機(jī)制建設(shè)等方面做了大量工作，在公安、城市管理執(zhí)法、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工商等職能部門共同努力下，使全市的犬防措施得到落實(shí)。雖然我市犬只飼養(yǎng)量有所增加，但犬只免疫率不斷提高，但仍有散發(fā)的人狂病病例報(bào)告。據(jù)統(tǒng)計(jì)：人狂犬病病例為2004年1例、2005年3例、2006年0例、2007年3例，城區(qū)無(wú)一例狂犬病病例。特別可喜的是2006年，中山市是全省21個(gè)地級(jí)市中不發(fā)生狂犬病病例的3個(gè)市之一。防疫安全局面為中山市營(yíng)造了穩(wěn)定健康的社會(huì)環(huán)境，為中山社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極作用。
下面將通過(guò)對(duì)我市城區(qū)犬類管理現(xiàn)狀、存在及其原因進(jìn)行剖析，提出完善中山市城區(qū)犬類管理機(jī)制的建議，以進(jìn)一步鞏固我市良好的防疫安全局面。
一、目前我市城區(qū)犬類管理現(xiàn)狀：
第一、城區(qū)養(yǎng)犬狀況。城中村、單門獨(dú)院住宅區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等養(yǎng)犬較多，犬只種類以家犬為主，主要用途是看門防小偷。樓層住宅亦有少部分人養(yǎng)犬或貓，主要是寵物犬。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)：城區(qū)禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)犬只達(dá)3750只。
第二、《犬類準(zhǔn)養(yǎng)證》發(fā)放情況。據(jù)市公安部門反映，由于領(lǐng)取《犬類準(zhǔn)養(yǎng)證》有嚴(yán)格的限制，截止2007年10月31日，中山市城區(qū)沒(méi)有符合條件的人員提出申請(qǐng)，公安機(jī)關(guān)按規(guī)定未發(fā)放過(guò)《犬類準(zhǔn)養(yǎng)證》和犬牌。按《中山市犬類管理實(shí)施細(xì)則》，目前城區(qū)所養(yǎng)的犬只均屬非法飼養(yǎng)。但是由于管理部門職責(zé)不清晰、執(zhí)法難度大等原因，令行禁止的理想目的未能實(shí)現(xiàn)。據(jù)調(diào)查，廣州、深圳等大城市通過(guò)人大立法形式制定了各地的犬類管理規(guī)定，由禁養(yǎng)改為限養(yǎng)。同時(shí)對(duì)犬牌的發(fā)放，犬只的管理等作了較細(xì)致的規(guī)定，操作性較強(qiáng)。省有關(guān)部門在今年初也發(fā)出《廣東省犬類管理規(guī)定》（修訂稿）進(jìn)行征求意見，但因種種原因，未正式被批準(zhǔn)實(shí)施，全省大部分城市未發(fā)放犬牌。
第三、對(duì)城區(qū)非法飼養(yǎng)犬只的管理現(xiàn)狀。各職能部門根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求和本地實(shí)際情況，相應(yīng)實(shí)施了管理措施：
農(nóng)業(yè)部門從以人為本出發(fā)，在鎮(zhèn)區(qū)全面開展犬類防疫工作，2007年狂犬病免疫率高達(dá)97.4%，在城區(qū)，只要犬主有要求為犬只免疫，獸醫(yī)部門人員就為其服務(wù)，目標(biāo)是做好防疫，保障人的安全。但亦有部分區(qū)辦事處領(lǐng)導(dǎo)不主張為禁養(yǎng)區(qū)犬只打免疫針，原因是他們認(rèn)為如果為犬只免疫就等于默許他們養(yǎng)犬。
衛(wèi)生部門為了保障人民生命安全，防控狂犬病的發(fā)生，不遺余力地做好犬（貓）傷人的醫(yī)療防護(hù)工作。為保護(hù)犬傷等狂犬病暴露人群，有效預(yù)防狂犬病的發(fā)生，各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生單位認(rèn)真按要求做好暴露人群的傷口規(guī)范處理、人用狂犬疫苗及抗毒血清或免疫球蛋白的接種工作，降低狂犬病發(fā)病率。目前，全市24個(gè)鎮(zhèn)區(qū)醫(yī)院（防保所）及市疾控中心均已設(shè)立規(guī)范的免疫接種門診，為群眾提供優(yōu)質(zhì)的免疫接種服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年接種狂犬疫苗12280人份，2005年接種狂犬疫苗15996人份，2006年接種狂犬疫苗15152人份，有效保護(hù)狂犬病暴露人群。從上述接種狂犬疫苗人數(shù)可以想象：如果不從犬只源頭上管好，做好犬只免疫針，那么，給人留下的安全隱患就不可估量。
城市管理行政執(zhí)法部門為了人民安全、社會(huì)和諧、城市環(huán)境衛(wèi)生，在城區(qū)違章犬捕殺等方面做了大量工作。2006年捕殺流浪犬513只，2007年1-10月捕殺流浪犬326只。在犬只擾民等投訴方面，2006年處理投訴132宗，其中，流浪犬只投訴21宗、犬傷人投訴5宗、犬吠擾民96宗、犬只隨地便溺10宗。2007年接群眾投訴8宗，其中流浪犬只投訴6宗、犬吠擾民1宗、犬只隨地便溺投訴1宗（2006年9月14日市政府新修改的《中山市實(shí)施相對(duì)集中城市管理行政處罰權(quán)規(guī)定》規(guī)定違章養(yǎng)犬的處罰權(quán)不再由城管執(zhí)法部門行使，而由公安部門行使）。
公安部門為維護(hù)社會(huì)和諧安定，在犬只擾民傷人等投訴方面做了大量工作。2007年1-10月份，接到投訴67宗，接處警65宗，出動(dòng)警力600多人次。同時(shí)，每年配合城市管理執(zhí)法等職能部門開展大規(guī)模的犬類清理行動(dòng)，捕殺收繳大量的無(wú)主犬、流浪犬及違章犬只，處理大量因養(yǎng)犬產(chǎn)生的矛盾糾紛。但是，因捕殺違章犬的法律依據(jù)不明確、警力不足等原因，與全面禁養(yǎng)局面有較大差距。
工商部門積極開展市場(chǎng)管理，對(duì)在城區(qū)進(jìn)行犬只買賣、診療服務(wù)等經(jīng)營(yíng)行為，依《中山市犬類管理實(shí)施細(xì)則》規(guī)定進(jìn)行處理。
第四、城區(qū)寵物店、寵物診療所等服務(wù)業(yè)情況。由于城區(qū)有大量違章犬只存在，自然而然寵物店、寵物診所就有生存的空間。據(jù)農(nóng)業(yè)、工商、公安等部門反映和不完全統(tǒng)計(jì)：目前在工商部門登記注冊(cè)的寵物用品店等共21間，但大部分寵物用品店都經(jīng)營(yíng)犬只買賣、診療，而且均未取得有效的《動(dòng)物診療許可證》，或者超范圍經(jīng)營(yíng)。
第五、犬類管理的宣傳教育情況。各職能部門在全市范圍，特別在鎮(zhèn)區(qū)，充分利用大眾媒體、宣傳欄和宣傳資料等形式，大力宣傳《動(dòng)物防疫法》、《廣東省犬類管理規(guī)定》、《中山市犬類管理實(shí)施細(xì)則》和狂犬病的危害性和防治知識(shí)。讓群眾知道哪些地方是禁養(yǎng)區(qū)，教育群眾遵紀(jì)守法，不違章養(yǎng)犬，養(yǎng)犬必須免疫，被犬傷后要及時(shí)到當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)診治，切實(shí)提高群眾的自我防護(hù)意識(shí)和能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)：2004年以來(lái)，每年全市在電視上播出的犬類管理宣傳短片1440多次，派發(fā)各種宣傳資料43800多份?？墒?，城區(qū)在這方面宣傳仍有所欠缺。
二、我市城區(qū)犬類管理存在的問(wèn)題及其原因
第一、雖然設(shè)定犬類禁養(yǎng)區(qū)，但禁而不止?！吨猩绞腥惞芾韺?shí)施細(xì)則》規(guī)定本市中心區(qū)為犬類禁養(yǎng)區(qū)，但是，禁而不止，目前已有幾千只犬存在，而且有增多的趨勢(shì)。究其原因有如下幾方面：一是職能部門處于尷尬局面，因?yàn)閲?guó)家無(wú)明文禁止養(yǎng)犬，公安部新聞發(fā)言人武和平在2006年11月14日表示：我國(guó)對(duì)養(yǎng)犬問(wèn)題歷來(lái)的政策就是限養(yǎng)而不禁養(yǎng)。因此，職能部門實(shí)施禁養(yǎng)措施難度大。二是廣州、深圳等大城市改禁養(yǎng)為限養(yǎng)，而且降低限養(yǎng)條件，即養(yǎng)犬管理費(fèi)也大幅下降。由此帶來(lái)影響很大。三是部分群眾認(rèn)為在目前社會(huì)治安現(xiàn)狀有必要養(yǎng)犬防盜。四是人們生活水平提高，養(yǎng)寵物作為個(gè)性追求或時(shí)尚的人群不斷增多。五是獨(dú)居人群養(yǎng)寵物作為感情寄托的需要。
第二、職能部門難以監(jiān)管犬只免疫情況，給防疫安全留下極大隱患。主要原因是：1、禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)有大量違章犬只,犬主都不愿意暴露身份，不愿意到正規(guī)的動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)進(jìn)行免疫注射，只到違章寵物店或診所打免疫針或看病，這樣職能部門難以掌握禁養(yǎng)區(qū)違章犬只數(shù)量和免疫情況。2、寵物店沒(méi)有強(qiáng)制犬只免疫的權(quán)利，只是有償?shù)姆?wù)關(guān)系，因此，犬主帶犬只到違章診所進(jìn)行免疫的隨意性很大，難以保證犬只全面免疫和免疫質(zhì)量。3、違章寵物診所多數(shù)以打游擊方式開診，因而獸醫(yī)資格、醫(yī)療質(zhì)量、疫苗質(zhì)量難以保證，免疫不到位、免疫質(zhì)量差的情況必然存在。4、個(gè)別犬主為了逃避監(jiān)管，從不把犬只帶出戶外，為犬只免疫注射更不可能。
第三、《中山市犬類管理實(shí)施細(xì)則》的修改工作滯后，造成主管部門未明確、部分職能部門職責(zé)不清晰、管理未能形成合力等局面。我市于2003年制定了《中山市犬類管理實(shí)施細(xì)則》（中府[2007]131號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》），《細(xì)則》根據(jù)原《中山市實(shí)施相對(duì)集中城市管理行政處罰權(quán)暫行規(guī)定》（中府[2003]5號(hào)）第五十五條，規(guī)定城市管理行政執(zhí)法部門查處違章養(yǎng)犬行為。由于2006年3月1日，《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》實(shí)施，明確規(guī)定犬的擾民、犬嚇人、驅(qū)使犬傷人的，由公安部門處罰；同時(shí)，省政府《關(guān)于在中山市開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的公告》（粵府[2003]7號(hào)）未將犬類管理工作列入城管執(zhí)法職能。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，城管執(zhí)法部門現(xiàn)已無(wú)權(quán)對(duì)無(wú)證犬、犬吠擾民、大型犬只恐嚇人、犬只咬傷人等情況進(jìn)行處罰。上述情況根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定屬公安部門職責(zé)。為此，2006年9月14日市政府新修改頒布的《中山市實(shí)施相對(duì)集中城市管理行政處罰權(quán)規(guī)定》（中府[2006]103號(hào)）已將原《暫行規(guī)定》第五十五條規(guī)定的該項(xiàng)執(zhí)法職能刪除。若城管執(zhí)法部門再履行該項(xiàng)處罰權(quán)，則屬違法行為。但是相關(guān)部門未能及時(shí)就《細(xì)則》中犬類主管部門確立、職能部門職責(zé)變更等事項(xiàng)進(jìn)行修訂，造成主管部門未確立、部分職能部門職責(zé)不清晰、管理未能形成合力等局面。
第四、犬類管理宣傳力度不足、不到位。表現(xiàn)在城區(qū)的犬類管理的宣傳缺失，雖然，一部分職能部門和區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，城區(qū)屬禁養(yǎng)區(qū)，也有正面宣傳的必要。但是，另一部分職能部門和區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)看法不盡相同，他們不同意在城區(qū)做與犬有關(guān)宣傳，認(rèn)為做宣傳等于墨許養(yǎng)犬。因此部分群眾的犬防知識(shí)缺乏。例如：部分群眾把給人打狂犬疫苗與給犬打狂犬疫苗的防疫機(jī)構(gòu)混淆，找錯(cuò)地方；有群眾把犬只擾民、傷人等投訴電話打到農(nóng)業(yè)部門或城管執(zhí)法部門，不知道找公安部門。
| | 辦 法 | 第一、建議市政府改變禁養(yǎng)方式為限養(yǎng)方式。禁養(yǎng)方式與限養(yǎng)方式是兩種完全不同管治方式。禁養(yǎng)方式是一種極權(quán)的管理，可追溯到的法律依據(jù)是1992年廣東省人民政府頒布的《廣東省犬類管理規(guī)定》。如果令行禁止，禁養(yǎng)就能從源頭上減少狂犬病發(fā)生的機(jī)會(huì)，其不足之處在于剝奪了愛狗之人的權(quán)利。如果禁而不止，所帶來(lái)種種安全隱患也可想而知。限養(yǎng)方式是一種人性化的管治方式。目前，北京、上海、廣州、深圳等大城市都逐步選擇了限養(yǎng)方式。在政府制定的規(guī)范框架下飼養(yǎng)犬只，既能實(shí)現(xiàn)對(duì)犬只規(guī)范管理，又滿足了喜愛犬只群眾的需求，當(dāng)然，也給社會(huì)帶來(lái)一定負(fù)面影響。如：犬只增多，犬傷人事件增多，狂犬病發(fā)生機(jī)會(huì)也增多，犬只擾民投訴也增多等。比較兩種方式，以期目前禁而不止，管不到位，不如選擇限養(yǎng)方式，依法制訂犬類管理辦法，各部門依法管理，一定實(shí)現(xiàn)人與動(dòng)物和諧共處局面。
第二、建立和完善我市犬防工作長(zhǎng)效機(jī)制。
1．建議市政府盡快修訂《中山市犬類管理實(shí)施細(xì)則》。根據(jù)我國(guó)《治安管理處罰法》、《傳染病防治法》、《動(dòng)物防疫法》和《中山市實(shí)施相對(duì)集中城市管理行政處罰權(quán)規(guī)定》（中府[2006]103號(hào)）精神，結(jié)合中山實(shí)際情況，按犬類規(guī)范管理方式修訂《中山市犬類管理實(shí)施細(xì)則》，為我市犬防工作提供管理依據(jù)。
2．建議市政府確立犬防主管部門，成立犬防工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各職能部門職責(zé)分工。根據(jù)職能法定原則，依法確定養(yǎng)犬管理管理部門及協(xié)作部門的職責(zé)。犬防工作是一項(xiàng)多部門協(xié)作才能完成的工作，應(yīng)當(dāng)確立主管部門，明確各職能部門職責(zé)，并成立犬防工作領(lǐng)導(dǎo)小組，來(lái)協(xié)調(diào)各職能部門的工作，逐步形成主管部門主要抓，其他部門協(xié)同管的齊抓共管良好工作局面。
3．經(jīng)費(fèi)保障。管理經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算開支。同時(shí)，可適當(dāng)收取養(yǎng)犬管理費(fèi)作為財(cái)政收入，作為經(jīng)費(fèi)來(lái)源途徑之一。
4．建立一支犬防工作專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，保障犬類管理到位，營(yíng)造依法養(yǎng)犬、文明養(yǎng)犬的良好局面。
5．加強(qiáng)犬防相關(guān)的各項(xiàng)宣傳。 | 答 復(fù) | 對(duì)中山市政協(xié)十屆二次會(huì)議提案第102024號(hào)的答復(fù)
民進(jìn)中山市委會(huì)：
你們提出關(guān)于完善中山市城區(qū)犬類管理機(jī)制的建議收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：
我局認(rèn)為提案客觀、公正、科學(xué)地分析了中山市城區(qū)犬類管理存在問(wèn)題、原因，所提出的工作建議非常有針對(duì)性。對(duì)城區(qū)犬類管理由禁養(yǎng)改為限養(yǎng)方式，有一定道理，有利于將養(yǎng)犬對(duì)社會(huì)的負(fù)面影響降到最低，是可行的。
目前，群眾對(duì)不文明養(yǎng)狗的投訴，主要集中在犬類噪音擾民，大型犬只對(duì)群眾身體威脅，犬只隨地大小便影響環(huán)境衛(wèi)生等問(wèn)題。違章飼養(yǎng)犬只所產(chǎn)生的矛盾屬于人民內(nèi)部矛盾，很少涉及治安問(wèn)題或上升到犯罪活動(dòng)，絕大多數(shù)屬于城市管理的工作范疇，應(yīng)以教育、疏導(dǎo)和處罰相結(jié)合的方式進(jìn)行化解，考驗(yàn)的是一個(gè)城市的綜合管理能力，一般以城市執(zhí)法部門管理為主。目前，全國(guó)很多城市都在加大對(duì)城市執(zhí)法部門打狗隊(duì)伍和裝備的建設(shè)，成立專業(yè)的打狗隊(duì)，提高隊(duì)伍素質(zhì)，加強(qiáng)與群眾的溝通和教育是解決狗患的有效途徑。廣州等城市也正在修改犬類管理規(guī)定，將打狗的主要職能交由城市執(zhí)法部門執(zhí)行。這樣，不會(huì)將社會(huì)矛盾一下上升到社會(huì)治安層次，盡量不將矛盾激化。對(duì)此，市公安、城市執(zhí)法管理等部門正密切溝通，抓緊開展各項(xiàng)工作。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年以來(lái),我市各級(jí)公安機(jī)關(guān)共接到群眾相關(guān)舉報(bào)線索50多件，接處警50多起，出動(dòng)警力400多人次。主要集中在犬只擾民、傷人等方面。同時(shí)，我市各級(jí)公安機(jī)關(guān)每年配合城市執(zhí)法等職能部門開展大規(guī)模的犬類清理行動(dòng)，捕殺收繳大量的無(wú)主犬、流浪犬及非法飼養(yǎng)的犬只，處理大量因養(yǎng)犬產(chǎn)生的矛盾糾紛。我局即將成立的治安管理支隊(duì)擬下設(shè)一個(gè)城市執(zhí)法大隊(duì)，專門配合城市執(zhí)法部門加大對(duì)犬類管理和其他城市管理工作的力度，為和諧平安中山做出貢獻(xiàn)。
未來(lái)的犬類管理擬明確禁止飼養(yǎng)犬只的種類、范圍，禁止個(gè)人飼養(yǎng)大型犬類、攻擊性犬類；根據(jù)我市實(shí)際，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)收取辦證費(fèi)用；嚴(yán)格發(fā)放《養(yǎng)犬許可證》、《犬類免疫證》、犬牌等，并實(shí)行年審制度；明確犬主的責(zé)任和義務(wù)，簽訂責(zé)任書，加強(qiáng)對(duì)狂犬病的防范宣傳工作，督促犬主依時(shí)為犬只注射預(yù)防疫苗，實(shí)行“先注射疫苗，后發(fā)許可證或年審”的做法，加大力度捕殺流浪、遺棄犬。
感謝你們以高度政治責(zé)任感和歷史使命感，廣泛調(diào)研，聽取意見，反映了來(lái)自基層普通群眾對(duì)公安工作的愿望和呼聲，你們參政議政的熱情是提高我市公安工作最強(qiáng)勁的動(dòng)力。
二〇〇八年五月二十八日
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