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關于規(guī)范用工管理，解決我市個別鎮(zhèn)區(qū)特殊勞動關系糾紛問題的建議
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| 2012-06-20 來源：中山市建議提案在線 【收藏本文】 瀏覽 7876 次 |
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| 案 號 | 111185 | | 案 由 | 關于規(guī)范用工管理，解決我市個別鎮(zhèn)區(qū)特殊勞動關系糾紛問題的建議 | | 提出人 | 楊國明,葉裕華 | 詳 細 內(nèi) 容 | 沙溪鎮(zhèn)、大涌鎮(zhèn)分別是“中國休閑服名鎮(zhèn)”和“中國牛仔服裝名鎮(zhèn)”，沙溪的服裝企業(yè)從分工來開，絕大多數(shù)都是裁剪和縫制服裝，不負責漂染和洗水。大涌鎮(zhèn)是我市服裝“洗水”（制衣漂染）行業(yè)最集中、最發(fā)達的鎮(zhèn)，多個品牌遠銷世界各地。大涌牛仔服裝在總量、品牌、設計、加工技術等方面有著巨大的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，尤其是牛仔服裝的洗水技術，居于國內(nèi)先進水平。近年來，大涌牛仔服裝產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模，與牛仔制衣相關的紡織、印花、洗水、織嘜、紐扣、拉鏈、機械配件等配套企業(yè)集聚發(fā)展，形成了織、洗、染、產(chǎn)、銷一條龍的完善產(chǎn)業(yè)鏈，為地方經(jīng)濟的發(fā)展作出了較大的貢獻。
洗水行業(yè)在發(fā)展的初期利潤空間一度相對較大，導致從事該行業(yè)的企業(yè)加速膨脹，產(chǎn)能出現(xiàn)了過剩，政府開始對經(jīng)營牌照的發(fā)放進行限制。目前，取得質(zhì)量和資質(zhì)認證的企業(yè)全鎮(zhèn)只有24家，規(guī)模比較大的有國城制衣廠洗水廠、錦興服裝洗水有限公司、文田制衣洗水有限公司、利得紡織制衣洗水有限公司等。之前總廠只經(jīng)營一兩個車間，2003年后由于漂染和洗水業(yè)務規(guī)模的擴大，開始擴大車間數(shù)量并出現(xiàn)將業(yè)務外包出去的現(xiàn)象。08年金融風暴以來，隨著服裝原材料價格不斷上漲，服裝企業(yè)利潤空間越來越小，而作為牛仔服飾、休閑服飾等服裝生產(chǎn)必經(jīng)工序的“洗水”更是微利行業(yè)?，F(xiàn)在洗水行業(yè)已呈飽和狀態(tài)，旺季不明顯，淡季則存在“吃不飽”的現(xiàn)象。企業(yè)之間出現(xiàn)競相壓價的惡性競爭局面，增加了洗水企業(yè)生存的難度。為保生存，制衣企業(yè)冒險賒貨代賣，導致資金周轉困難，大多數(shù)制衣企業(yè)出現(xiàn)延期發(fā)放工人工資現(xiàn)象。更有甚者，某些鉆營分子利用各種手段欺詐運作，得到利益后棄廠而逃，工人難以討薪，苦不堪言。
這種經(jīng)營模式因主體資格不規(guī)范容易引發(fā)勞動糾紛，而且責任主體較難確定，勞動者維權困難，極易引發(fā)群體事件。
一、存在的問題：
勞動關系既是經(jīng)濟關系，又是社會關系。勞動關系是否和諧直接關系到社會和諧穩(wěn)定能否實現(xiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，洗水行業(yè)的了糾紛主要表現(xiàn)為以下幾個方面：
?。ㄒ唬┮?guī)模小，存在惡性競爭；污染大，嚴重影響環(huán)境
牛仔制衣是大涌鎮(zhèn)兩大支柱產(chǎn)業(yè)之一，而洗水工藝企業(yè)則為牛仔制衣工序的延伸，它們存在著密不可分的關系。但目前洗水企業(yè)特有的接單加工和次品的結算方式也直接造成企業(yè)與工人工資結算時效的拖延，超越工資發(fā)放周期發(fā)放工人工資的現(xiàn)象。久而久之也成為了洗水廠拖延發(fā)放工人工資的“行規(guī)”。企業(yè)缺乏管理、工人技術良莠不齊制衣企業(yè)驗證合格品標準不一等。也是造成生產(chǎn)次品率上升的原因，企業(yè)與工人在次品扣款的爭議不斷，最后不得不以談判形式結束爭議，發(fā)生金融風暴以來，制衣行業(yè)大受沖擊，為保生存，制衣企業(yè)冒險賒貨代賣，資金周轉困難，又造成了制衣企業(yè)延期發(fā)放工人工資現(xiàn)象。在調(diào)研發(fā)現(xiàn)，制衣漂染行業(yè)普通工人工資普遍較低，沒有保障，且工作環(huán)境較差。比較特殊是承包制的，一沒合同，上班時間每天12小時制，節(jié)假日都沒休息，計件工價有點低，工資每個月的拖延發(fā)放。個別企業(yè)甚至出現(xiàn)拖欠兩三個月工資，以此來留住工人的舉動。工人大多都是外地人，文化程度低，法律意識淡薄，對老板的行為只能聽之任之，敢怒不敢言。
每年4月，7至9月以及年底，是制衣漂染的三個小旺季。而由于淡旺季銷量的不同使得工人工資數(shù)額差別較大。有部分老板為了避免背負拖欠太久工資的包袱，采取旺季工資押后，先發(fā)淡季工資的做法。
目前洗水企業(yè)特有的接單加工和次品的結算方式也直接造成企業(yè)與工人工資結算時效的拖延，超過工資發(fā)放周期發(fā)放工人工資的現(xiàn)象。久而久之也成為了洗水廠拖延發(fā)放工人工資的“行規(guī)”。（企業(yè)一般在每月15號左右發(fā)放兩月前的工資。由于“行規(guī)”每月分廠需要跟客戶對數(shù)，即7月完成生產(chǎn)， 8月底之前跟客戶對好帳，對賬之后，9月做好工資表， 9月15左右發(fā)工資。）
一般工人工資以“底薪+計件”的方式計算，次品賠償對工人工資影響很大，企業(yè)缺乏現(xiàn)代化管理制度、工人技術良莠不齊，素質(zhì)普遍較低以及各個企業(yè)驗證合格品標準不一致都是造成生產(chǎn)次品率上升的原因，企業(yè)與工人在次品扣款問題上的爭議也常發(fā)生。在第二個月與客戶對數(shù)時次品率高或者客戶逃單，都會在很大程度上影響工人的工資收入。這些都使工資問題成為矛盾的中心問題。
?。ǘ﹦趧雨P系復雜，采用承包工種制：
總廠，分廠，包工頭，工人四方力量。類似建筑行業(yè)，洗水行業(yè)中工人不直接跟企業(yè)簽合同的現(xiàn)象也非常普遍。
總廠與分廠（車間）：稅收特殊，不具體到每個車間收，而是針對總廠一起收（按機器數(shù)量計算），總廠再把相關稅收攤分到每個分廠（車間）?？倧S不參與分廠（車間）的日常經(jīng)營活動，只按時收取租金，水電費等相關費用。
分廠（車間）與包工頭：
承包合同：只標明費用等簡單事項，一般不涉及社保等內(nèi)容。
包工頭與工人：分廠（車間）跟包工頭結賬后，分發(fā)給工人并從中提成。
?。ㄈ┕べY標準不一：
洗水工種技術含量高，工資較高（一般每月收入1-2萬，甚至3到4萬），由于沒有統(tǒng)一的工資標準，一旦發(fā)生糾紛，工資賠償標準很難界定，加大了確定拖欠數(shù)額的難度。
（四）普遍沒有社會保險：
購買社保是一種強制性的規(guī)定，但有些勞動者因為不太了解相關的法律法規(guī)，看重一時的利益，不愿意購買社保，在這種情況下，用人單位可能考慮沒有太周全，便沒有購買相關社保。有關的社保相關的法律法規(guī)都有所規(guī)定，參加社保是用人單位和勞動者雙方都享受的權利和義務，如果勞動者不愿意參加社保的話，用人單位還是可以直接從他的工資里扣除參加社保的個人承擔的費用?！?用人單位給勞動者購買社保，可以說是一種投資，一旦碰到工傷事故，可幫用人單位減輕損失。該鎮(zhèn)一洗水廠工人因工受傷入院的個案，據(jù)了解，光醫(yī)療費就花費了二十多萬，接下來還要進行傷殘賠付。因為廠方?jīng)]有替?zhèn)哔徺I社保，所以全部資金都要由廠方擔負，給廠方經(jīng)濟造成了一定的損失。
廠方?jīng)]有替?zhèn)哔徺I社保，同時該工人沒與廠方簽訂有效合同，但是由于存在事實的勞動關系，所以廠方要負起全部的責任，賠償由廠方100%進行賠付，除了醫(yī)療費之外，還要賠償其他的費用。可見，不參與社會保險，一旦發(fā)生事故，將會損失慘重。
二、勞動爭議問題難以處理的深層次原因
在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)這些群體性欠薪糾紛防治效率與效果的問題，導致從糾紛的產(chǎn)生至平息，需投入巨大的成本，甚至引發(fā)一系列的社會問題，究其原因，歸根到底就是沒能形成一個防治群體性欠薪糾紛的常態(tài)工作機制。主要體現(xiàn)在以下幾方面：
?。ㄒ唬┊a(chǎn)能過剩，惡性競爭是根本原因
大涌、沙溪牛仔制衣行業(yè)快速發(fā)展，而市場的發(fā)展已遠遠滯后于產(chǎn)能的擴張。
洗水行業(yè)在發(fā)展的初期利潤空間一度相對較大，進入門檻相對較低。少數(shù)人發(fā)展起來之后，其他人看到這個行業(yè)能賺錢，就紛紛涌進來。導致從事該行業(yè)的企業(yè)加速膨脹，產(chǎn)能出現(xiàn)了過剩。目前，取得質(zhì)量和資質(zhì)認證的企業(yè)全鎮(zhèn)雖然只有24家，但2003年后由于漂染和洗水業(yè)務規(guī)模的擴大，開始擴大車間數(shù)量并出現(xiàn)將業(yè)務外包出去的現(xiàn)象，目前實際經(jīng)營單位有400余家。受金融海嘯和人民幣升值因素的影響，整個服裝行業(yè)出口出現(xiàn)萎縮。隨之而來的是整個產(chǎn)業(yè)鏈條出現(xiàn)業(yè)務量下降、惡性競爭、價格下降、企業(yè)開工嚴重不足、企業(yè)利潤大幅下滑的狀況。“洗水”也受制于產(chǎn)業(yè)鏈中上游企業(yè)影響成為微利行業(yè)。現(xiàn)在洗水行業(yè)產(chǎn)能已呈過剩狀態(tài)，旺季不明顯，淡季則普遍存在“吃不飽”的現(xiàn)象。在有些廠家盲目地用降低單價方法來拉客戶找貨源,給整個洗水行業(yè)帶來了很大的沖擊,更多地人為地造成了混亂。企業(yè)之間出現(xiàn)競相壓價的惡性競爭局面，增加了洗水企業(yè)生存的壓力。牛仔制衣是大涌鎮(zhèn)兩大支柱產(chǎn)業(yè)之一，但是紅木家具多為內(nèi)銷，無發(fā)票現(xiàn)象較多，稅收相對少，而牛仔制衣多為出口，稅收可觀，對政府稅收貢獻大，導致政府對該產(chǎn)業(yè)的依賴性增強，加大了監(jiān)管難度。遇到勞資糾紛，找勞動局，通常會轉給工廠所在村的治保會，讓他們調(diào)解，放在村治保會要半個月，不到期限是不會有結果的。通常過了期限才會告知結果：他們調(diào)解不了。到勞動局又要半個月的調(diào)解期限，一般最終也是告知：他們調(diào)解不了，讓去申請勞動仲裁。勞動仲裁期限是三個月，一拖四五個月沒結果都有可能。這樣，遷延日久，必然會造成不良的社會影響，甚至引發(fā)群體性事件。最終仲裁委員會裁定如果對方到期不執(zhí)行，就只能去申請法院強制執(zhí)行。
?。ǘ┫此畯S面臨外部客戶賴賬和內(nèi)部管理的雙重壓力
洗水廠也有難言之隱，對于洗水企業(yè)來說，在這個非常時期，很多企業(yè)面臨的不是賺多少的問題，而是企業(yè)生存的問題。這些老板每天一睜眼，想到的就是今天不開工也得支出多少錢，廠房租金、水電費用、計時人員特別是管理人員的工資以及必須向政府上交的各種稅費等這些統(tǒng)統(tǒng)是每天都要發(fā)生的費用。對這些老板來說，開工是賠，不開工也是賠，但是不開工賠得更多，這也是為什么那么低價，有些工廠也接單的原因。在如今市場疲軟的形勢下，客戶拖欠貨款，無理拒收貨物迫使出口商品降價的現(xiàn)象越來越嚴重，企業(yè)接單左右為難，不接單就無工可開；接了單子又擔心收不回錢。制衣廠拖欠甚至賴賬的現(xiàn)象也大幅度地增加了洗水廠的投資風險。
在內(nèi)部管理上,洗水廠也有很多無奈。洗水行業(yè)的很多承包者一般是從帶班、主管、師傅、廠長一步一步做起，錢多了以后再和別人合伙一起承包一個分廠(車間)。他們文化水平偏低，并且長期在這里面混養(yǎng)成或多或少的賴皮性,上下一條線，線上都是這類人，坑瀣一氣，慢慢地形成了現(xiàn)在制衣洗水廠這種管理方法和管理習慣。老板或許不是這一類人,但因為家大業(yè)大,穿鞋的怕赤腳的,很多時候也得讓他們?nèi)帧Ｂ匾彩芷溆绊?，讓這種方法和習慣滲透進來了。為了多找貨源多拉客戶,一般找廠長、洗水師傅這些高薪人員時都要求對方能給廠里帶來一定數(shù)量的貨源，下面那些管理人員或承包人只要能給廠方帶來貨源,就能增加競爭力,就使得廠方的這一席之地更有保證。相應,廠方要求對方帶貨,那在技術、管理能力上就得退讓一點，降低要求。如果貨出了問題,一般的洗水廠從自身利益來考慮不會多么責難這些人；再就是這些人不會平白無故地坐在這個位子上,有些人是得罪不起的,所以只有拿工人開刀了。很多廠貨出了問題只要有人賠就行了,但究竟貨是在哪里因什么原因造成的問題他們也不敢深究。這就是雖然貨月月賠，賠貨問題還是月月有，總解決不了的癥結所在。這中間又只有承包部門倒霉,因為相比之下承包部門是外人，并且一般的承包人為了自身利益不愿意也不敢反抗，他們一碰到這種事就互相扯皮，推不掉就在工人身上打主意找補。
（三）勞動關系、勞務關系、雇傭關系錯綜復雜，責任不清
在2008年之前，洗水行業(yè)貨源充足，工期緊迫，不分包不足以按期履約，勞務層逐漸形成為勞務作業(yè)分包形式。這個鏈條人員流動性大，利益主體多，難以維持長期、穩(wěn)定的勞務分包關系。而處于勞務關系鏈的上家利用自身的優(yōu)勢，進行各種越級發(fā)包、層層轉包、違法分包的暗箱操作，將市場風險轉嫁到下家。一旦中間某個環(huán)節(jié)卡了殼，工人工資便沒了著落?！笨偣酒髽I(yè)與工人之間一般不簽訂勞動合同。由包工頭出面，簽訂內(nèi)部承包協(xié)議，分包勞務工作。合同簽訂不規(guī)范，發(fā)承包雙方對合同單價、支付方式等問題未作約定等，都有可能引起工人工資支付糾紛。
在實際操作中，勞務作業(yè)分包沒有統(tǒng)一的形式，缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，致使勞動關系處于一種不明朗的狀態(tài)，在勞務作業(yè)分包過程中由于工傷、報酬等引起的勞動糾紛很難處理，給企業(yè)和個人都帶來不必要的麻煩。在勞務作業(yè)分包中的勞務合同實際上涉及到兩個合同、三方當事人。一個合同是勞務受包人（勞務作業(yè)分包企業(yè)即洗水分廠或車間）與工人（勞務提供者）之間的勞動合同，另一個是工人與勞務接受者即勞務分包人（總承包企業(yè)即總廠、總公司）之間的勞務合同。
從圖一（見附件）可以看出，實際上集體勞務合同本身就涉及到兩個合同、三方當事人。一個合同是勞務分包人與勞務承包人之間的勞務合同，另一個是工人與勞務受包人之間的勞動合同。從法律關系的角度看，勞務分包人總廠和勞務受包人洗水車間成立集體勞務合同之后，勞務作業(yè)就可以看作是勞務受包人洗水車間對勞務分包人洗水總廠的一項債務，勞務作業(yè)分包中勞動關系模式就是三方約定，債務人（洗水車間）的債務由第三人（工人）向債權人（洗水總廠）履行債務。第三人（工人）向債權人（洗水總廠）直接提供勞務，債權人（洗水總廠）向債務人（洗水車間）支付勞務費，如果第三人（工人）向債權人（洗水總廠）提供的勞務不符合勞務合同的約定，債務人（洗水車間）應當向債權人（洗水總廠）承擔違約責任。勞務合同履行過程中，債務人（洗水車間）應當按照勞動合同的約定向第三人（工人）支付勞動報酬，包括工資和保險福利待遇，當然，也可以委托債權人（洗水總廠）向第三人（工人）支付勞動報酬。
《勞動合同法》的立法本意，是旨在構建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動關系，保護勞動者的合法權益。但用人單位為了逃避責任，卻故意使勞動關系復雜化，消減了立法本意，扭曲了原本簡單的勞動關系，常常形成三方、四方甚至更多牽連的復雜關系，而其中很多情況是用人單位為了逃避法定責任而故意制造的“復雜”。在這種復雜化的背后，犧牲的是勞動者、尤其是處于弱勢地位的工人的利益。一旦他們的利益受損，很難在紛繁復雜的關系中理出頭緒，有效維護自己的權利。
?。ㄋ模皭阂馇沸健比胱镌庥鰣?zhí)行之惑
中華人民共和國刑法修正案（八）增設了拒不支付勞動報酬罪：以轉移財產(chǎn)、逃匿等方法逃避支付勞動者的勞動報酬或者有能力支付而不支付勞動者的勞動報酬，數(shù)額較大，經(jīng)政府有關部門責令支付仍不支付的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；造成嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。單位犯前款罪的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照前款的規(guī)定處罰。有前兩款行為，尚未造成嚴重后果，在提起公訴前支付勞動者的勞動報酬，并依法承擔相應賠償責任的，可以減輕或者免除處罰。
據(jù)此，司法機關將可以依法對那些惡意欠薪的經(jīng)營者追究刑事責任。這對于規(guī)范勞資關系、穩(wěn)定社會公共秩序和增強老百姓的安全感，都將起到一定的作用。以往對“黑心老板”,勞動者只能通過仲裁或者訴訟渠道尋求民事救濟,但在刑法修正案(八)首次規(guī)定“拒不支付勞動報酬罪”之后,對這類惡意欠薪行為就可以采取嚴厲的刑事制裁措施。
如前所述，勞動關系復雜化導致的直接后果就勞動者的權益難以得到有效維護。如果不能確定勞動關系,拒不支付勞動報酬罪則無適用空間，新罪名有可能促使用人單位采取更加隱蔽的手段消解勞動關系,徹底排除拒不支付勞動報酬罪適用的前提。如何界定惡意逃避勞動報酬支付義務的責任人和行為人，將有待于新的解釋的出臺予以進一步明確。
從該規(guī)定的第三款“可免除處罰”的規(guī)定可以看出，該罪名的設計主要目的是為了有效地幫助勞動者及時取得勞動報酬，而不是“以刑抵薪”，對于惡意欠薪者來說主要是起警戒和預防作用。但該罪名在生效后能夠?qū)嵤┑胶畏N程度，還是有些疑問。如該條文規(guī)定：“經(jīng)政府有關部門責令支付仍不支付的”是惡意欠薪罪成立的條件之一。欠薪人和被欠薪人相對而言，欠薪人處于強勢地位，與政府部門存在或多或少的聯(lián)系，需要政府有關部門責令支付，政府有關部門基于情面會去責令嗎？很顯然，“不責令不構罪”，那么勞動者討薪只能又回到了起點。
更何況，“責令”的方式是書面還是口頭，由政府哪個部門去“責令”，這都是問題?！巴缴撇蛔阋詾檎?，徒法不能以自行 ”，“經(jīng)政府有關部門責令支付仍不支付的”這一歸罪前提條件設計的遭遇了執(zhí)行的困惑。
?。ㄎ澹┰谥贫仍O計上不夠得力，缺乏相關部分之間的協(xié)調(diào)辦案機制
1．企業(yè)內(nèi)部糾紛協(xié)調(diào)機制的缺失。
企業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)機制由企業(yè)工會、勞動爭議調(diào)解委員會等機構組成。這些糾紛協(xié)調(diào)機構比較了解用人單位和勞動者的情況，是化解企業(yè)內(nèi)部糾紛的第一道防線，在協(xié)調(diào)勞動關系方面，尤其是集體勞動關系方面，具有不可替代的作用。但從調(diào)研結果來看，當前洗水企業(yè)內(nèi)部很多沒有設立工會，更沒有設立勞動爭議調(diào)解委員會。由于企業(yè)內(nèi)部糾紛協(xié)調(diào)機制的缺失，使得大量的欠薪糾紛（當然也包括其他勞動糾紛）未能在一開始就得到及時有效的化解，最終引發(fā)群體性事件。如何建立健全企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮企業(yè)自我化解糾紛的功能，實現(xiàn)糾紛調(diào)處的最佳時機，最低成本，最好效果，這無疑是當前急需解決的問題。
2．事前監(jiān)管防范力度不足。
近年來，雖然我市勞動監(jiān)察的力度不斷加強，勞動監(jiān)察的執(zhí)法水平也不斷提高，但在群體性欠薪糾紛的事前監(jiān)督上力度仍不足。一方面，勞動監(jiān)察力量嚴重不足，監(jiān)察的方式方法過于簡單。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前我區(qū)勞動和社會保障局勞動監(jiān)察部門在編干部人數(shù)8人，下屬各勞動分局履行勞動監(jiān)察職責的干部人數(shù)24人，而轄區(qū)內(nèi)有洗水企業(yè)400家，企業(yè)職工合共2多萬人。如此懸殊的數(shù)據(jù)差距，監(jiān)察效果可想而知。更何況勞動監(jiān)察的職能很廣，分散了許多監(jiān)察資源，導致勞動監(jiān)察陷入力不從心的尷尬境地。人手不足同時也限制了監(jiān)察方式方法的有效創(chuàng)新，影響了監(jiān)察的效果。另一方面，監(jiān)管制度落實不到位，未能形成全方位的防范體系。
3.糾紛調(diào)處手段的單一性。
一直以來，洗水行業(yè)引發(fā)的群體性欠薪糾紛最終都是由市鎮(zhèn)勞動部門、市法院通過準司法或司法程序調(diào)處的。從調(diào)研的情況來看，現(xiàn)有的相關各職能部門中，除了勞動仲裁、勞動行政、公安、司法等部門的糾紛調(diào)處職能得到加強以外，其余民間或行政部門的糾紛調(diào)處機構功能日益弱化，長期處于缺位狀態(tài)，有的甚至已經(jīng)淡出糾紛解決系統(tǒng)。通過法律途徑追討欠薪，本是法治社會的首選辦法和應有之義，但是，群體性欠薪糾紛的調(diào)處有別于一般社會糾紛，它需要一種全方位、多層次、更加積極主動的調(diào)處方式，而司法的被動性恰恰限制了勞動仲裁、審判、執(zhí)行等主要職能部門的職能發(fā)揮。從洗水行業(yè)糾紛調(diào)處的實際情況來看，勞動者并不是法律途徑的啟動者，勞動者往往采取集體堵塞交通、上訪、請愿示威等方式要求解決自身利益，引發(fā)不安定因素，在此情況下才引致有關部門通過各種方式啟動法律途徑尋求解決。可見，目前我市勞動關系的社會治理架構不健全，勞動行政、勞動仲裁、行政調(diào)解、公安、司法等部門的職能行使缺乏綜合協(xié)調(diào)，社會有限的協(xié)調(diào)和治理資源不能得到有效整合，社會應急處理措施缺乏規(guī)范，協(xié)調(diào)和治理功能不能完整體現(xiàn)，必須采取進一步的措施予以優(yōu)化和改進。 | 辦 法 | (一)優(yōu)化經(jīng)濟結構，加快產(chǎn)業(yè)轉型升級，培育新型戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)，增強可持續(xù)發(fā)展能力
1.牛仔產(chǎn)業(yè)要轉型升級。
牛仔產(chǎn)業(yè)在危機時代，發(fā)展形勢嚴峻，不確定因素還較多，生存壓力猶存。因此必須把結構調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)品升級擺在第一位，著力提升品牌，市場掌控，科技創(chuàng)新。當前最重要的是提高產(chǎn)品的附加值，以加速實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級。培育新型戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化經(jīng)濟結構大力培育和扶持新興產(chǎn)業(yè)將是大涌今后持續(xù)發(fā)展的出路。牛仔產(chǎn)業(yè)須提升整體發(fā)展水平：引進戰(zhàn)略投資者，從生產(chǎn)規(guī)模、環(huán)保設施、職工住宿、生活等方面綜合規(guī)劃、建設，提升牛仔產(chǎn)業(yè)行業(yè)整體水平，政府對投資者給予土地、建設、稅收等方面的優(yōu)惠政策；成立市級企業(yè)工程技術中心，為企業(yè)提供研發(fā)、設計、生產(chǎn)、管理、信息等全方位服務。以產(chǎn)學研結合為手段，吸引一批高校、科研機構的人才，為企業(yè)進行設計開發(fā)、品牌宣傳、技改攻關、新技術推廣，用科學手段促進傳統(tǒng)企業(yè)的改造；同時，轉變經(jīng)營增長模式，大膽應用先進的技術，積極引導企業(yè)加大技術改造力度，采用新工藝技術，增加產(chǎn)品附加值，當前升級或者說提高附加值的關鍵還是在于提高設計能力與開拓市場的能力。尤其是在開拓市場方面促進企業(yè)質(zhì)量和效益的“雙提升”。
2.洗水行業(yè)應提高準入門檻、清理資質(zhì)差、糾紛多企業(yè)
洗水行業(yè)與服裝加工行業(yè)相伴而生，在歷經(jīng)十余年的野蠻生長后，洗水行業(yè)迎來了其發(fā)展歷程中另一個重要節(jié)點，重新洗牌亦呼之欲出。為此要當務之急是調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，著力發(fā)展電氣設備、機械裝備及節(jié)能降耗三大行業(yè)。目前的洗水行業(yè)是一個微利行業(yè)，需要規(guī)模效應，需要投入治污設備，因此必須進行總體規(guī)劃、集中管理，針對目前我市洗水行業(yè)規(guī)模小、競爭力差、污染重等問題，只有走科學規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)范之路。建議對新投資建設洗水行業(yè)者，從投資規(guī)模、技術水平、治污能力等方面設置較高門檻?，F(xiàn)有洗水企業(yè)必須在增加科技含量、自主創(chuàng)新、市場策劃、形成地方性區(qū)域性品牌。對存在用工混亂、勞資矛盾多發(fā)的企業(yè)，政府職能部門要加強對該類企業(yè)的規(guī)范化管理。必要時，政府可以制定措施，建立清理、退出機制，對部門不達標企業(yè)實行關停并轉，積極扶持優(yōu)秀廠家或者鼓勵其并購。類似問題多發(fā)地廣東東莞市，就制定實施了“關閉一批、搬遷一批、管好一批”政策，其中“關閉一批”即在2009內(nèi)關閉市內(nèi)241家高污染的“四純兩小”企業(yè)。所謂的“四純兩小”企業(yè)，即純電鍍、純漂染、純洗水、純印花企業(yè)和小規(guī)模造紙廠、小規(guī)模制革企業(yè)（當時全市此類企業(yè)的總數(shù)量）。對按規(guī)定期限淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)，仍應按相關規(guī)定給予相應的支持；對淘汰落后產(chǎn)能任務較重且完成較好的企業(yè)，在安排技術改造資金、節(jié)能減排資金、投資項目核準備案、土地開發(fā)利用、融資支持等方面給予傾斜。
(二)探索多種工資墊付方式,建立工資保障金和保證金制度，確保工人的勞動利益得到切實保障
1.為了盡快消除不穩(wěn)定因素，及時化解群體性欠薪糾紛，勞動行政部門和市法院需要靈活適用法律，探索多種工資墊付方式：如:（1）出租方墊付。在勞動行政部門做出行政處理決定，法院對欠薪企業(yè)財產(chǎn)采取保全措施以后，勞動行政部門責令物業(yè)出租方按照一定比例先行墊付工人工資。（2）村委會墊付。在出租方無能力或不愿意墊付的情況下，責令村委會按照比例預先墊付。（3）拍賣行墊付。在法院委托拍賣行對欠薪企業(yè)財產(chǎn)進行拍賣時，要求拍賣行先行墊付該企業(yè)所欠工人的工資，事后再從被拍賣財產(chǎn)所得款項中抵扣墊付款項，這樣可以極大提高了執(zhí)行效率。
2.建立工資保障金和保證金制度
（1） 工資保障金制度。分廠（車間）出了問題，由總廠負責處理。政府負責監(jiān)督總廠與車間工人談判，談到雙方同意為止。如無法談妥，政府先行墊付工資，隨后向總廠收回墊付款。（保障金制度由政府出資，政府拿出一部分維權費用，但只是暫時拿出，之后要從企業(yè)中追回）；
（2）保證金制度。承包企業(yè)拿出一部分資金作為保證金，分廠（車間）經(jīng)營不善，拖欠工人工資，總廠根據(jù)分廠（車間）交付押金數(shù)額按一定比例發(fā)放給工人。作為政府，收取工資保證金不不受法律支持，這就需要借助企業(yè)、商會以及行業(yè)協(xié)會的力量,成立行業(yè)協(xié)會，抱團發(fā)展，這樣可以形成規(guī)模效應，增加企業(yè)利潤。
?。ㄈ┘哟蟊O(jiān)督力度，促進用工管理的規(guī)范化、法制化發(fā)展
企業(yè)要健康可持續(xù)發(fā)展必需要有一個穩(wěn)定的生產(chǎn)環(huán)境。從政府角度講，要加強對企業(yè)經(jīng)營行為的規(guī)范和檢查，加大對欠薪逃匿現(xiàn)象的打擊力度；從規(guī)范行業(yè)行為，引導企業(yè)健康展開和采取行政手段加強規(guī)范市場經(jīng)營秩序管理等方面著手，努力扭轉目前制衣、洗水行業(yè)管理的被動局面；同時，政府勞動部門為協(xié)會與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與工人之間搭建一個溝通交流的平臺，幫他們理順各種關系，互相之間廣泛開展技術合作與交流，緩和越來越緊張的雇傭關系，努力實現(xiàn)企業(yè)與勞動者利益平衡，構建和諧的勞資關系。
從企業(yè)的角度講，總公司要加強對洗水車間的管理。企業(yè)的管理水平無疑是市場競爭重要的砝碼。強化管理，練好內(nèi)功，降低成本，企業(yè)競爭力才能提升，才能抵御風險，經(jīng)得起風浪。
對于分廠（車間）來說，要牢固樹立“生存比發(fā)展重要，現(xiàn)金流比利潤重要”的理念，重視現(xiàn)金管理，加快應收賬款催收，加強對客戶的信用調(diào)研評定，定期逐漸核對已形成的應收賬款，制定完善的應收賬款回收辦法，嚴格控制賬款，開展多種形式的清欠方式，減少壞賬損失，保證債務安全和現(xiàn)金流持續(xù)。
（四）建立多部門聯(lián)合協(xié)調(diào)機制，加大對惡意欠薪行為的打擊力度
1.思想上要高度重視。
群體性欠薪糾紛涉及面廣、涉及人群多，事關廣大勞動者的合法權益和我市社會的發(fā)展、和諧與穩(wěn)定，因此，各級黨委、政府、各相關職能部門以及各基層組織對妥善解決這一問題都十分重視。調(diào)研中我們深有感觸，如區(qū)勞動監(jiān)察部門在監(jiān)察事務極為繁忙的情況下，集中力量，將監(jiān)察工作重點放在企業(yè)工資發(fā)放情況上；而其他有關部門如政法委、維穩(wěn)辦、信訪局、公安等也都將解決此類糾紛作為重要工作來抓。在與企業(yè)領導的座談中我們也可以看出，多數(shù)企業(yè)領導都明了欠薪行為的嚴重性，強化維權、維穩(wěn)意識。
2.建立健全預防群體性欠薪糾紛的多項制度。
可以包括：《中山市企業(yè)工資支付監(jiān)控管理辦法》、《中山市舉報群體性拖欠工資行為獎勵金發(fā)放辦法》、《預防和處置勞動保障群體性突發(fā)事件工作預案》、《糾正拖欠農(nóng)民工工資問題的具體措施》、《勞動保障大、要案領導包案制度》、《預防和處理節(jié)日、重要會議期間勞動保障群體性事件工作預案》等。勞動部門依據(jù)上述制度和措施，逐步規(guī)范了群體性欠薪糾紛的預防工作，充分發(fā)揮基層勞動保障部門的作用，將工資支付監(jiān)控管理工作延伸到鎮(zhèn)、村、廠，將大量勞資糾紛解決在萌芽狀態(tài)。勞動行政部門還可以通過舉辦勞動保障政策法規(guī)宣傳咨詢活動、懸掛權益保障公示牌，提高勞動者的維權意識，暢通舉報投訴渠道，一定程度上有助于預防群體性欠薪糾紛的發(fā)生。
3.盡快形成多方協(xié)作、快速應變的群體性事件處理機制。
在發(fā)生勞動者因群體性欠薪糾紛而集體上訪、堵塞交通、圍堵工廠等緊急情況時，勞動行政部門迅速介入，現(xiàn)場安撫工人，調(diào)查核實情況，并及時做出行政處理決定、向法院申請財產(chǎn)保全；公安部門到現(xiàn)場維持秩序，調(diào)查經(jīng)營者有無涉嫌刑事犯罪；法院接到財產(chǎn)保全后，迅速采取財產(chǎn)保全措施。遇到特殊時期，特殊情況，還組成專門的領導小組負責糾紛的處理。
4.開通處理群體性欠薪糾紛的“綠色通道”。
在徹底化解群體性欠薪糾紛上，市鎮(zhèn)兩級勞動和社會保障部門、市法院要充分發(fā)揮主體作用。市勞動和社會保障部門要簡化群體性欠薪糾紛案件的處理程序。通常情況下，勞動行政部門從受理勞動者投訴到做出行政處理決定一般需要60日以上，而在簡化程序以后，對于情況緊急的群體性欠薪糾紛案件，力爭當天受理當天做出行政處理決定。勞動爭議仲裁委員會在處理群體性欠薪糾紛案件時也可采取特別程序，盡可能在組庭之日起15日內(nèi)結案。
5．將工商聯(lián)正式納入?yún)f(xié)調(diào)勞動關系三方機制之中。
三方機制中的工會代表勞方、勞動部門代表政府，代表性、規(guī)范性和執(zhí)行力都比較強，但作為企業(yè)方的代表就很不完整。目前國內(nèi)不少地區(qū)是以工商聯(lián)和個體私營協(xié)會作為企業(yè)方代表。有的地方實行了三方四家（或五、六家）協(xié)調(diào)機制，把中企聯(lián)、工商聯(lián)、外企協(xié)會和個私協(xié)會共同作為企業(yè)方代表，效果普遍較好。工商聯(lián)是黨和政府聯(lián)系非公有制經(jīng)濟人士的橋梁紐帶和政府管理非公有制企業(yè)的助手。中發(fā)[2006]15號文件明確提出：“在建立新型勞動關系的過程中，工商聯(lián)既要維護非公有制經(jīng)濟人士的合法權益，又要與工會等人民團體密切配合，維護職工的具體利益”。建議將工商聯(lián)納入?yún)f(xié)調(diào)勞動關系三方機制之中，充分發(fā)揮其重要作用。在發(fā)揮行業(yè)工會作用的同時，也要發(fā)揮行業(yè)商會協(xié)會在協(xié)調(diào)同行業(yè)勞動關系中的積極作用。
| 答 復 | 對中山市政協(xié)十一屆一次會議提案第111185號的答復
楊國明等委員：
你們提出的關于規(guī)范用工管理，解決我市個別鎮(zhèn)區(qū)特殊勞動關系糾紛問題的提案收悉，現(xiàn)答復如下：
首先，感謝你們對我市人力資源和社會保障工作的關注。你們提案中所提出我市部分鎮(zhèn)區(qū)服裝、洗水行業(yè)存在拖欠員工工資、惡意欠薪、參保率低、層層分包等問題，我局一直在關注，并于2011年底聯(lián)合電子科技大學中山學院成立專門課題調(diào)研組對我市沙溪和大涌鎮(zhèn)的勞動關系狀況展開了全面調(diào)研。通過對個別鎮(zhèn)區(qū)服裝 “洗水”行業(yè)的發(fā)展狀況和存在的勞動關系問題進行了比較全面深入的調(diào)研，積累了豐富的第一手實證材料，對個別鎮(zhèn)區(qū)勞動關系問題的現(xiàn)狀、問題、原因有了深入的認識和了解，并以此為立論基礎分析了勞動關系問題較多而且難以處理的深層次原因，最終做出和提出規(guī)范用工管理、構建和諧勞動關系等解決勞動關系問題的措施和政策建議。
一、個別鎮(zhèn)區(qū)服裝、洗水行業(yè)狀況
我市沙溪鎮(zhèn)和大涌鎮(zhèn)分別是“中國休閑服名鎮(zhèn)”和“中國牛仔服裝名鎮(zhèn)”，目前兩個鎮(zhèn)的服裝工業(yè)產(chǎn)值達到近300億元，有多個國內(nèi)外知名服裝品牌，產(chǎn)品遠銷世界各地，初步形成了一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈，為吸納勞動力就業(yè)和地方經(jīng)濟的發(fā)展做出了較大貢獻。從服裝產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)分工來看，服裝裁剪與縫制、服裝的“洗水”是兩大關鍵環(huán)節(jié)。沙溪鎮(zhèn)的服裝企業(yè)作業(yè)絕大多數(shù)是服裝裁剪與縫制，不負責服裝的“洗水”環(huán)節(jié)；大涌鎮(zhèn)是我市服裝“洗水”行業(yè)最集中、最發(fā)達的鎮(zhèn)，不僅承接本鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)的服裝 “洗水”工作，也承接沙溪鎮(zhèn)和其他鎮(zhèn)區(qū)服裝企業(yè)的“洗水”工作。
在2008年金融危機出現(xiàn)之前，服裝產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好，“洗水”行業(yè)承接的訂單較大，進而催生了一批新興“洗水”工廠。目前，大涌鎮(zhèn)具備“洗水”合法經(jīng)營資格的企業(yè)共有24家，規(guī)模比較大的有國城制衣廠洗水廠、錦興服裝洗水有限公司、文田制衣洗水有限公司、利得紡織制衣洗水有限公司等。金融危機前“洗水”訂單較多，加上利益的驅(qū)動和管理的簡單化，這些具有合法經(jīng)營資格的“洗水”企業(yè)為了賺取更多的利益，一方面擴大“洗水”規(guī)模，紛紛增設分廠或車間，另一方面將分廠和車間對外進行發(fā)包，使得許多不具備經(jīng)營資格而采取掛靠、承包方式經(jīng)營的單位或個人對外招聘員工，開展“洗水”業(yè)務。2002年之前洗水總廠只經(jīng)營一兩個車間，而到2008年金融危機之前，大涌鎮(zhèn)多達400多間“洗水”分廠，洗水生產(chǎn)線從之前的2000臺套猛增至5000余臺套，從事“洗水”人員一度高達2萬余人。
二、個別鎮(zhèn)區(qū)勞動關系中存在的問題
2008年以來，受國際金融危機影響，世界經(jīng)濟發(fā)展放緩，外需明顯下降，服裝行業(yè)面臨巨大生存壓力，直接表現(xiàn)為訂單不足，原材料價格不斷上漲，服裝裁剪與縫制類型的企業(yè)利潤空間越來越小。作為服飾生產(chǎn)必經(jīng)工序的洗水行業(yè)也受到很大沖擊，洗水行業(yè)產(chǎn)能過剩，旺季不明顯，淡季訂單較少，洗水企業(yè)競相壓價惡性競爭。為保生存，制衣企業(yè)冒險賒貨代賣，導致資金周轉困難，從而拖欠洗水企業(yè)加工款，導致大多數(shù)洗水企業(yè)延期發(fā)放工資。更有甚者，某些鉆營分子利用各種手段欺詐運作，得到利益后棄廠而逃，惡意欠薪事件時有發(fā)生，工人難以討薪，苦不堪言，引發(fā)群體性事件，影響社會穩(wěn)定。
?、褰?jīng)營層層分包，勞動關系復雜。洗水行業(yè)目前存在著總廠、分廠（車間）、包工頭、工人四方利益主體?？倧S有洗衣排污許可證，下設多個分廠（車間），總廠統(tǒng)一繳納稅收，再將稅收分攤到分廠（車間）?？倧S不參與分廠（車間）的日常經(jīng)營管理，只按時收取租金、水電費等相關費用，分廠（車間）各自獨立經(jīng)營管理。分廠（車間）往往是由包工頭進行承包，分廠（車間）從包工頭那里提取設備使用租金和一定的管理費和水電費等，合同中只標明費用等簡單事項，一般不涉及勞動關系等內(nèi)容。包工頭招聘員工進行洗水作業(yè)，洗水員工只和包工頭發(fā)生工作關系，不與分廠（車間）、總廠發(fā)生工作關系，包工頭根據(jù)員工的工作情況發(fā)放相應的工資。
以上的主體中只有持牌的總廠和小部分無牌但有營業(yè)執(zhí)照的分廠（車間）有用工主體資格，導致勞動爭議的責任主體較難確定，勞動者維權困難，易引發(fā)群體性事件。
?、婀べY支付周期長，拖欠員工報酬。洗水企業(yè)從制衣企業(yè)接單加工，在服裝洗水完工后與制衣企業(yè)對單，按合格后的產(chǎn)品數(shù)量要求制衣企業(yè)付款。受金融危機影響，洗水企業(yè)訂單數(shù)量減少，利潤減少，加上資金周轉困難，出現(xiàn)周期性拖欠工人工資的現(xiàn)象，例如7月完成生產(chǎn)，8月與客戶對帳，9月才能做好工資表并發(fā)放工資，拖欠工人一個月工資是普遍現(xiàn)象，個別企業(yè)甚至出現(xiàn)拖欠兩三個月工資的情況。洗水行業(yè)因工種不同，工資差異較大且無統(tǒng)一的標準，技術含量高的工資較高（一般每月收入1-2萬，甚至3到4萬），普通工人工資較低，主要按“底薪+計件”來計算工資。一到旺季，整個車間積壓的工資數(shù)量較大，在資金周轉困難的情況下，容易出現(xiàn)包工頭逃匿的情況。欠薪逃匿后，工資標準難確定，增加了爭議處理難度。甚至一些洗水廠惡意拖欠工資，導致勞動爭議發(fā)生，在處理勞動爭議時與工人談判，抓住工人著急要錢的心態(tài)，要求工人做出25%—30%工資的讓步。
?、绠a(chǎn)品質(zhì)量權責不明，克扣員工報酬。由于管理混亂，洗水行業(yè)中的總廠、分廠、車間、包工頭等與普通工人之間沒有簽訂合同，工作時間作息混亂，部分實行上班時間每天12小時制，節(jié)假日都沒休息，工作環(huán)境差。金融危機以后，制衣行業(yè)市場需求受到?jīng)_擊，市場需求萎縮，客戶因市場變化要求退單，并想出各種辦法挑剔產(chǎn)品質(zhì)量要求退貨，而制衣企業(yè)則把責任轉嫁給洗水企業(yè)。由于技術良莠不齊，洗水工人素質(zhì)普遍較低以及各企業(yè)驗證合格品標準不一致等造成次品生產(chǎn)率上升，洗水企業(yè)在與客戶對數(shù)出現(xiàn)次品率較高時，將次品的賠償責任轉嫁工人來承擔，克扣工人的勞動報酬，因次品問題克扣工資的爭議時常發(fā)生。
?、璨粎⒓由绫?，員工權益難保障。洗水行業(yè)勞動關系錯綜復雜，用工主體不明確、沒有簽訂勞動合同，為了節(jié)約成本，洗水企業(yè)很少為員工參加社保。還有些員工法律意識較低，無參保意識，也不愿意參加社保。
三、勞動爭議問題難以處理的深層次原因
服裝、洗水行業(yè)中的群體性欠薪糾紛問題，其產(chǎn)生的原因是多方面的，主要體現(xiàn)在以下幾方面：
?、瀹a(chǎn)能過剩導致惡性競爭是根本原因。洗水行業(yè)在發(fā)展初期進入門檻較低，利潤空間大，少數(shù)企業(yè)發(fā)展起來之后，很多人紛紛效仿，洗水行業(yè)迅速膨脹，導致后期產(chǎn)能過剩。目前，大涌鎮(zhèn)有質(zhì)量和資質(zhì)認證的洗水企業(yè)只有24家，但實際經(jīng)營單位有400余家。受2008年金融危機和人民幣升值雙重因素的影響，服裝行業(yè)出口萎縮，產(chǎn)業(yè)鏈條失衡，出現(xiàn)業(yè)務量下降、單價下調(diào)，企業(yè)開工量嚴重不足，利潤大幅下滑。在此背景下，洗水行業(yè)產(chǎn)能過剩問題更加凸顯，洗水企業(yè)缺乏訂單，企業(yè)之間出現(xiàn)競相壓價的惡性競爭，增加了洗水企業(yè)生存的壓力。
另一方面，因為牛仔制衣是大涌鎮(zhèn)兩大支柱產(chǎn)業(yè)之一（紅木家具多為內(nèi)銷，無發(fā)票現(xiàn)象較多，稅收相對少），產(chǎn)品多為出口，稅收可觀，對政府稅收貢獻大，政府財政對該產(chǎn)業(yè)的依賴性強，也是洗水行業(yè)整治工作難以推進的一個原因。
㈡勞動關系、勞務關系錯綜復雜，責任不清。2008年前，洗水行業(yè)貨源充足，工期緊迫，有洗水資質(zhì)的企業(yè)較少，為按期履約，企業(yè)將業(yè)務外包，逐漸出現(xiàn)很多洗水分廠（車間）、包工頭。在實際操作中，洗水行業(yè)的勞務合同涉及到三方當事人。從法律關系的角度看，勞務分包人總廠和勞務受包人洗水分廠（車間）成立合同關系之后，勞務作業(yè)就可以看作是勞務受包人洗水車間對勞務分包人洗水總廠的一項債務，勞務作業(yè)分包中勞動關系模式就是三方約定：債務人（洗水車間）的債務由第三人（工人）向債權人（洗水總廠）履行債務。第三人（工人）向債權人（洗水總廠）直接提供勞務，債權人（洗水總廠）向債務人（洗水車間）支付勞務費，如果第三人（工人）向債權人（洗水總廠）提供的勞務不符合勞務合同的約定，債務人（洗水車間）應當向債權人（洗水總廠）承擔違約責任。勞務合同履行過程中，債務人（洗水車間）應當按照勞動合同的約定向第三人（工人）支付勞動報酬，包括工資和保險福利待遇，當然，也可以委托債權人（洗水總廠）向第三人（工人）支付勞動報酬。
《勞動合同法》立法本意旨在構建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動關系，保護勞動者的合法權益。但用人單位為了逃避用工責任，用勞務關系替代勞動關系，使勞動關系復雜化，犧牲了處于弱勢地位的工人的利益。
?、鐒谫Y糾紛處理難度大。國家法律規(guī)定，勞資糾紛案件不能直接訴至法院，需經(jīng)過調(diào)解和勞動仲裁，即使到了法院還要經(jīng)過一審、二審，維權程序和時間跨度較長，急于拿到勞動報酬的員工往往與資方在時間上拖不起，在精力上耗不起，在財力上拼不起，為了盡快拿到勞動報酬，員工就會采取過激行為，易引發(fā)群體性事件。
?、柘此髽I(yè)面臨外部客戶賴賬和內(nèi)部管理困難的雙重壓力。在如今市場不景氣的形勢下，客戶拖欠貨款，無理拒收貨物迫使出口商品降價的現(xiàn)象越來越嚴重，洗水企業(yè)接單左右為難，不接單就無工可開；接了單又擔心收不回錢，客戶拖欠甚至賴賬的現(xiàn)象也大幅度地增加了洗水企業(yè)的經(jīng)營風險。在內(nèi)部管理上,洗水行業(yè)的很多承包者一般是從帶班、主管、師傅、廠長一步一步做起，有經(jīng)濟基礎后再和別人合伙一起承包一個分廠(車間)。他們文化水平偏低，沒有用工管理經(jīng)驗，為了完成訂單甚至對員工管理粗暴。
?、椤皭阂馇沸健比胱镌庥鰣?zhí)行之惑。中華人民共和國刑法修正案（八）增設了拒不支付勞動報酬罪，司法機關將可以依法對那些惡意欠薪的經(jīng)營者追究刑事責任。而洗水行業(yè)的勞動關系復雜化導致勞動者的權益難以得到有效維護。如果不能確定勞動關系,拒不支付勞動報酬罪則無適用空間。如何界定惡意逃避勞動報酬支付義務的責任人和行為人，將有待于新的解釋的出臺予以進一步明確。
㈥在糾紛制度設計上不得力，缺乏相關部門之間有效的協(xié)調(diào)辦案機制
1、企業(yè)內(nèi)部糾紛協(xié)調(diào)機制缺失。企業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)機制由企業(yè)工會、勞動爭議調(diào)解委員會等機構組成。這些糾紛協(xié)調(diào)機構比較了解用人單位和勞動者的情況，是化解企業(yè)內(nèi)部糾紛的第一道防線，在協(xié)調(diào)勞動關系方面，尤其是集體勞動關系方面，具有不可替代的作用。當前洗水企業(yè)內(nèi)部很多沒有設立工會，更沒有設立勞動爭議調(diào)解委員會，企業(yè)內(nèi)部糾紛協(xié)調(diào)機制的缺失，使大量的欠薪糾紛（當然也包括其他勞動糾紛）未能在一開始就得到及時有效的化解，最終引發(fā)群體性事件。
2、事前監(jiān)管防范力度不足。近年來，雖然我市勞動監(jiān)察的力度不斷加強，勞動監(jiān)察的執(zhí)法水平也不斷提高，但在群體性欠薪糾紛的事前監(jiān)督上力度仍不足。當前我市勞動監(jiān)察部門及下屬各人社分局專職勞動監(jiān)察員人數(shù)較少，如大涌鎮(zhèn)有洗水企業(yè)400家，企業(yè)職工2多萬人，而大涌鎮(zhèn)人社分局專職和兼職勞動監(jiān)察員不超過10人。人手不足限制了監(jiān)察方式方法的有效創(chuàng)新，影響了監(jiān)察的效果，導致監(jiān)管制度落實不到位，未能形成全方位的防范體系。
3、糾紛調(diào)處手段的單一性。一直以來，洗水行業(yè)引發(fā)的群體性欠薪糾紛最終都是由市鎮(zhèn)人社部門、勞動仲裁、法院通過準司法或司法程序調(diào)處的。群體性欠薪糾紛的調(diào)處有別于一般社會糾紛，它需要一種全方位、多層次、更加積極主動的調(diào)處方式，而司法的被動性恰恰限制了勞動仲裁、審判、執(zhí)行等主要職能部門的職能發(fā)揮。從洗水行業(yè)糾紛調(diào)處的實際情況來看，勞動者并不是法律途徑的啟動者，勞動者往往采取集體堵塞交通、上訪、請愿示威等方式要求解決自身利益，引發(fā)不安定因素，在此情況下才引致有關部門通過各種方式啟動法律途徑尋求解決。
四、規(guī)范用工管理，構建和諧勞動關系的政策建議
?、鍍?yōu)化經(jīng)濟結構，加快產(chǎn)業(yè)轉型升級，促進產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展
1、服裝產(chǎn)業(yè)要加快轉型升級。服裝產(chǎn)業(yè)必須把結構調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)品升級擺在第一位，著力提升品牌、市場掌控、科技創(chuàng)新，提高產(chǎn)品的附加值，以加速實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級。引進戰(zhàn)略投資者，從生產(chǎn)規(guī)模、環(huán)保設施、職工住宿、生活等方面綜合規(guī)劃、建設，提升服裝產(chǎn)業(yè)行業(yè)整體水平，政府對投資者給予土地、建設、稅收等方面的優(yōu)惠政策；成立市級企業(yè)工程技術中心，為企業(yè)提供研發(fā)、設計、生產(chǎn)、管理、信息等全方位服務。以產(chǎn)學研結合為手段，吸引一批高校、科研機構的人才，為企業(yè)進行設計開發(fā)、品牌宣傳、技改攻關、新技術推廣，用科學手段促進傳統(tǒng)企業(yè)的改造；同時，轉變經(jīng)營增長模式，大膽應用先進的技術，積極引導企業(yè)加大技術改造力度，采用新工藝技術，增加產(chǎn)品附加值，當前升級或者說提高附加值的關鍵還是在于提高設計能力與開拓市場的能力，尤其是在開拓市場方面促進企業(yè)質(zhì)量和效益的“雙提升”。
2、洗水行業(yè)提高準入門檻，清理資質(zhì)差、糾紛多的企業(yè)。洗水行業(yè)與服裝加工行業(yè)相伴而生，在歷經(jīng)十余年的發(fā)展后，洗水行業(yè)迎來了其發(fā)展歷程中另一個重要轉折點，需重新洗牌。為此，必須進行總體規(guī)劃、集中管理，針對目前我市洗水行業(yè)規(guī)模小、競爭力差、污染重等問題，科學規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)范。建議對新投資建設洗水行業(yè)者，從投資規(guī)模、技術水平、治污能力等方面設置較高門檻，對于承包分廠，要求至少要有10臺機器才可以承辦，且不允許包上包?，F(xiàn)有洗水企業(yè)必須增加科技含量、自主創(chuàng)新、市場策劃、形成地方性區(qū)域性品牌，對存在用工混亂、勞資矛盾多發(fā)的企業(yè)，政府職能部門要加強對該類企業(yè)的規(guī)范化管理。必要時，政府可以制定措施，建立清理、退出機制，對部門不達標企業(yè)實行關停并轉，積極扶持優(yōu)秀廠家或者鼓勵其并購。類似問題多發(fā)地東莞市，就制定實施了“關閉一批、搬遷一批、管好一批”的政策，可借鑒。
㈡明確責任主體，理順勞動關系。過去洗水行業(yè)一直實行的是總廠負責制，包上包問題突出且承包車間不具備獨立法人資格，一旦出現(xiàn)勞動關系糾紛，責任主體不明確。為此，今后要加強和工商稅務部門、環(huán)保部門的溝通協(xié)作，在共用一張“洗水牌照”的前提下，允許分廠注冊為專門的“服裝工藝廠”，對承包10臺以上機器的承包車間（承包人），可允許車間（承包人）辦理工商營業(yè)執(zhí)照，使其成為獨立法人。這樣總廠、車間都是獨立法人，責任主體明確。同時，從而可確保誰招聘員工，誰就與勞動者簽訂勞動合同，一旦出現(xiàn)勞動糾紛，就直接明確責任主體，從而有效降低勞動關系糾紛及引發(fā)的風險。
另外，進一步明確總廠和分廠之間的契約關系，強化各二級分廠的契約責任，堅決杜絕二次分包行為，避免惡性競爭發(fā)生。各個分廠必須按照國家規(guī)定與工人簽訂勞動合同，為工人辦理社會保險。
㈢探索多種工資墊付方式，建立工資保障金制度，預防群體性欠薪糾紛的發(fā)生
1、為盡快消除不穩(wěn)定因素，及時化解群體性欠薪糾紛，勞動行政部門和市法院需要靈活適用法律，探索多種工資墊付方式。
（1）出租方墊付。在勞動行政部門做出行政處理決定，法院對欠薪企業(yè)財產(chǎn)采取保全措施后，勞動行政部門責令出租方即總廠按照一定比例先行墊付工人工資。
（2）行業(yè)協(xié)會墊付。成立洗水行業(yè)協(xié)會，在出租方總廠無能力或不愿意墊付的情況下，由行業(yè)協(xié)會按照比例預先墊付，事后追繳。
（3）拍賣行墊付。在法院委托拍賣行對欠薪企業(yè)財產(chǎn)進行拍賣時，要求拍賣行先行墊付該企業(yè)所欠工人的工資，事后再從被拍賣財產(chǎn)所得款項中抵扣墊付款項，這樣可以極大提高執(zhí)行效率。
2、建立工資保障金制度。針對洗水行業(yè)工資支付周期長，拖欠工資屢有發(fā)生的情況，借鑒我市建筑領域工資保障金的經(jīng)驗，探索在洗水行業(yè)建立工資保障金制度。建立洗水行業(yè)工資保障金專戶，洗水行業(yè)的總廠、分廠(車間)按比例預存一筆款項作為工資保障金，一旦出現(xiàn)欠薪逃匿或嚴重拖欠工資的情形，由相關行政部門出具證明，動用該工資保障金，發(fā)放員工的生活費或按比例發(fā)放員工的工資。
3、積極探索各種柔性的工資支付辦法。針對洗水行業(yè)的薪酬特點，積極探索各種科學可行的柔性工資支付辦法，例如變月薪為周薪，甚至實施工資日結制度等，盡可能的減少惡意欠薪的機會，一定程度上有助于預防群體性欠薪糾紛的發(fā)生。
㈣加大基層勞動爭議調(diào)處力度，深入開展與企業(yè)“零距離”接觸工作，促進用工管理和企業(yè)管理的制度化、法制化。勞動爭議調(diào)處的重心在基層，力爭在各村建立健全勞動爭議協(xié)調(diào)機構，配備勞動監(jiān)察協(xié)理員，逐步達到人員專職、場所專門、制度完善、機制健全、檔案規(guī)范的標準，充分發(fā)揮基層勞動關系協(xié)調(diào)組織的功能和作用；進一步暢通市、鎮(zhèn)、村三級信息報告網(wǎng)絡，重點抓好村勞動管理信息網(wǎng)建設，確保發(fā)生勞資糾紛及時報告，及時處置，及時調(diào)處化解；通過健全組織機構，加大基層勞動爭議調(diào)解力度。將工資支付監(jiān)控管理工作延伸到鎮(zhèn)、村、廠，將大量勞資糾紛解決在萌芽狀態(tài)。
政府部門應為協(xié)會與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與工人之間搭建一個溝通交流的平臺，幫他們理順各種關系，互相之間廣泛開展技術合作與交流，緩和越來越緊張的勞動關系，努力實現(xiàn)企業(yè)與勞動者利益平衡，構建和諧勞動關系；鎮(zhèn)政府主要領導（包括黨委委員）要下到企業(yè)一線包干聯(lián)系幾家洗水企業(yè)，與企業(yè)實現(xiàn)“零距離”接觸，聽取意見，了解工資發(fā)放情況。通過黨委委員下到基層，直接和承包商見面，了解工資發(fā)放情況，可以有效地避免拖欠工資的現(xiàn)象發(fā)生。
對于分廠（車間）來說，要牢固樹立“生存比發(fā)展重要，現(xiàn)金流比利潤重要”的理念，重視現(xiàn)金管理，加快應收賬款催收，加強對客戶的信用調(diào)研評定，定期逐漸核對已形成的應收賬款，制定完善的應收賬款回收辦法，嚴格控制賬款，開展多種形式的清欠方式，減少壞賬損失，保證債務安全和現(xiàn)金流持續(xù)。
?、榻⒍嗲?、多部門聯(lián)合協(xié)調(diào)機制，加大對惡意欠薪行為的打擊力度
1、深入推行勞動監(jiān)察分類管理制度。推行勞動保障守法誠信ABCD等級分類執(zhí)法監(jiān)察制度，加大勞動執(zhí)法監(jiān)察力度。重點加強對惡意欠薪等嚴重違規(guī)的 D級企業(yè)監(jiān)控，加大執(zhí)法監(jiān)察和行政處罰力度。對一般性的B、C級違規(guī)企業(yè)，熱心地給予指導和服務，積極上門幫助企業(yè)落實整改措施，完善企業(yè)內(nèi)部用工管理。
2、盡快形成多方協(xié)作、快速應對的群體性事件應急處理機制。在發(fā)生勞動者因群體性欠薪糾紛而集體上訪、堵塞交通、圍堵工廠等緊急情況時，勞動行政部門迅速介入，現(xiàn)場安撫工人，調(diào)查核實情況，并及時做出行政處理決定、向法院申請財產(chǎn)保全；公安部門到現(xiàn)場維持秩序，調(diào)查經(jīng)營者有無涉嫌刑事犯罪；法院接到財產(chǎn)保全后，迅速采取財產(chǎn)保全措施。遇到特殊時期，特殊情況，還應組成專門的領導小組負責糾紛的處理。建議，在此基礎上，由相關部門和機構聯(lián)合成立勞動關系糾紛協(xié)調(diào)處理機構。
3、開通處理群體性欠薪糾紛的“綠色通道”。簡化群體性欠薪糾紛案件的處理程序，法律規(guī)定，人社部門從受理勞動者投訴到做出行政處理決定一般在60日內(nèi)，而在簡化程序以后，對于情況緊急的群體性欠薪糾紛案件，在事實清晰的前提下力爭當天受理當天做出行政處理決定。勞動爭議仲裁委員會在處理群體性欠薪糾紛案件時也可采取特別程序，盡可能在組庭之日起15日內(nèi)結案。
4、探索實施黑名單制度。總廠要把各承包分廠的規(guī)模、廠址、以及負責人姓名、家庭住址、身份證等信息備好交地方政府備案。加強與新聞媒體合作，對嚴重欠薪的企業(yè)在報紙和電視上公開曝光，借助輿論和社會壓力，譴責惡意欠薪行為，督促企業(yè)積極履行社會責任。對于發(fā)生欠薪、逃匿等現(xiàn)象的要及時予以公布，今后對其實施嚴格的市場禁入制度。
5、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、工會組織在勞動糾紛預防中的獨特作用。洗水行業(yè)可成立行業(yè)協(xié)會，并在有條件的洗水企業(yè)建立工會組織。針對少數(shù)企業(yè)未依法與員工簽訂勞動合同、拖欠工資等現(xiàn)象，行業(yè)協(xié)會、工會組織可與勞動行政部門一起聯(lián)合開展勞動法律法規(guī)執(zhí)行情況檢查，及時糾正企業(yè)違反勞動法律法規(guī)的現(xiàn)象，從源頭上維護員工的合法權益。
二○一二年五月四日 |
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