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健全民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機制初探
陳云華 劉燕
2013年7月
民主黨派內(nèi)部監(jiān)督，是指民主黨派組織內(nèi)部對其領(lǐng)導班子、工作班子以及各級組織和所有成員的自我約束和制衡。內(nèi)部監(jiān)督是民主黨派自我約束、自我完善的基本途徑，是保持民主黨派肌體健康、加強民主黨派自身建設(shè)的客觀需要。作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度這一我國基本政治制度中的參政黨，民主黨派必須依照有關(guān)法律和自身章程開展內(nèi)部監(jiān)督。
一、充分認識內(nèi)部監(jiān)督機制建設(shè)的重要性
民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督，是保持黨的進步性和純潔性，增強黨的凝聚力和影響力的重要保證，是克服形式主義、主觀主義和官僚主義的重要因素，是堅持公平和正義的重要保障。民主黨派應(yīng)加強內(nèi)部監(jiān)督的理論教育，把握內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)律，指導內(nèi)部監(jiān)督的實踐。
民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督，包括內(nèi)部監(jiān)察和內(nèi)部督促，從監(jiān)察角度看，監(jiān)督始于決策及于執(zhí)行，實施監(jiān)督的目的在于保障決策的正確性并防止執(zhí)行過程出現(xiàn)偏差；從督促角度看，監(jiān)督旨在通過監(jiān)察達到督促改進的目的。民主黨派要想實施其政治綱領(lǐng)和政治目標，就必須全面加強自身的思想建設(shè)、組織建設(shè)和制度建設(shè)，就需要建立完整和有效的內(nèi)部監(jiān)督機制，及時了解和掌握各級組織及其領(lǐng)導干部和普通黨員的政治態(tài)度、政治行為和思想動態(tài)，確保其與黨派的政治綱領(lǐng)和政治目標相一致。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督不是一種消極的防范，監(jiān)察是手段，督促改進才是目的。內(nèi)部監(jiān)督不是為了查找民主黨派活動中的錯誤，而是督促民主黨派各級組織及領(lǐng)導干部和普通黨員嚴格貫徹黨的路線、方針、政策，如果通過監(jiān)察發(fā)現(xiàn)了錯誤，就需要客觀分析錯誤發(fā)生的原因，提出改進的意見與建議，為正確行動提供指導。
民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督不是個人的感性行為，而是集體的、理性的政黨行為，具有宏觀性、科學性、系統(tǒng)性和規(guī)范化的特點。民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督與民主黨派的民主監(jiān)督相比，既有聯(lián)系也有區(qū)別。民主黨派在國家的政治生活中，承擔著參政議政和民主監(jiān)督的重要職能，民主黨派的民主監(jiān)督是民主黨派作為參政黨，對執(zhí)政黨在領(lǐng)導國家發(fā)展和管理國家事務(wù)中的監(jiān)督，是民主黨派監(jiān)督別人，而民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督是民主黨派監(jiān)督自己，是一種自我監(jiān)督。民主黨派在履行民主監(jiān)督職能之時，也應(yīng)該加強自我監(jiān)督，只有通過內(nèi)部監(jiān)督完善民主黨派自身的建設(shè)，才能更好地發(fā)揮民主監(jiān)督的職能。
二、當前民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機制的現(xiàn)狀和問題
民主黨派作為主要履行民主監(jiān)督職能的參政黨，其內(nèi)部監(jiān)督機制的建設(shè)也被提到議事日程上來。各民主黨派的章程對代表大會、委員會、常委會、主委的職責權(quán)限進行了規(guī)定，對民主黨派成員的權(quán)利義務(wù)進行了規(guī)定；各級領(lǐng)導班子成員的民主生活制度、主要領(lǐng)導干部述職述廉制度、對主要領(lǐng)導干部的民主測評等制度也都已經(jīng)建立并實施。這些制度和規(guī)定的建立和實施起到了內(nèi)部監(jiān)督的作用，并收到一定的成效。但是，就總體來說，其內(nèi)部監(jiān)督機制的建設(shè)還是滯后的，其主要表現(xiàn)如下：
1、內(nèi)部監(jiān)督意識薄弱。民主黨派內(nèi)部最典型最普遍的一種思想認為，民主黨派不是政府機關(guān)，既沒有實際行政權(quán)力，又沒有支配國家財政的權(quán)力，其內(nèi)部監(jiān)督可以淡化，應(yīng)把主要精力放在參政議政和對黨派外部的民主監(jiān)督方面；有些成員還認為，掌握有限權(quán)力的民主黨派領(lǐng)導干部大多比較廉潔自律，沒有必要強化內(nèi)部監(jiān)督；還有人認為中共黨內(nèi)監(jiān)督機制那么健全，來自中共的黨員領(lǐng)導干部仍然前赴后繼走向腐敗，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督又能起到什么作用。
2、內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)滯后。作為參政黨的各民主黨派章程中，沒有關(guān)于建立明確規(guī)范的監(jiān)督制度的條文。近年來民主黨派在章程中對議事規(guī)則、成員權(quán)利義務(wù)做了一些規(guī)定之外陸續(xù)建立了包括財務(wù)、辦公室管理、會議、考核、領(lǐng)導干部述職述廉評議、獎勵、議事制度等一系列規(guī)章制度，但2008年12月之前，從中央到省市地方組織都沒有制定具有高度權(quán)威的、統(tǒng)管全局的監(jiān)督和紀律檢查條例，也沒有內(nèi)部監(jiān)督檢查的具體規(guī)章制度和與之配套的實施細則．更沒有相應(yīng)保障機制．對勇于開展監(jiān)督者的合法權(quán)益缺少保護措施和激勵機制，對抵制、干擾和破壞內(nèi)部監(jiān)督的行為缺少可供操作的懲戒標準和措施。2008年12月之后，八個民主黨派雖然通過了各自的黨派內(nèi)部監(jiān)督條例，但這僅僅是內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)的一個開端，內(nèi)部監(jiān)督制度的規(guī)范化和具體化仍是一個漫長的過程；省市地方組織實施各黨派中央通過的內(nèi)部監(jiān)督條例的細則的產(chǎn)生還需假以時日，不容樂觀。
3、內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)缺位。執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨已經(jīng)建立起黨內(nèi)的權(quán)威監(jiān)督機構(gòu)--各級紀律檢查委員會，而且其運作已經(jīng)日臻成熟。而“以黨為師”的民主黨派在這方面卻未能真正做到以中國共產(chǎn)黨為師，或者說在這個方面學習中共起步太慢，步履維艱，其內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的構(gòu)建嚴重滯后，沒有把建立權(quán)威的黨派內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)作為政黨組織建設(shè)一項重要內(nèi)容。從中央到省、市、自治區(qū)地方組織都缺乏一個與中共的紀律檢查委員會性質(zhì)和職能相當?shù)臋C構(gòu)。民主黨派中央機關(guān)設(shè)6-8個部門，省、市、自治區(qū)機關(guān)設(shè)2-3個處室，但沒有設(shè)專門的監(jiān)督檢查部門或處室，成員的信訪一般都由組織部門負責處理。2008年12月之后，八個民主黨派雖然建立起中央監(jiān)督委員會，但是省市地方組織的各級監(jiān)督委員會的建立仍處在漫長的醞釀過程之中。
4、內(nèi)部監(jiān)督渠道不暢。由于民主黨派內(nèi)部民主生活不夠健全，黨派成員對本黨派的重大決策和人事安排缺乏了解和參與，導致黨派成員想監(jiān)督又無法監(jiān)督的狀況；如果監(jiān)督者想向黨派組織反映基層領(lǐng)導的問題，由于沒有專門監(jiān)督機構(gòu)，沒有相應(yīng)部門及專管人員受理，其只能向黨派的省市一級領(lǐng)導人直接反映；如果監(jiān)督者想向黨派組織反映省市領(lǐng)導人的問題，更是無從入手，只能向中共黨組織或統(tǒng)戰(zhàn)部門反映。缺乏處理內(nèi)部監(jiān)督提起的問題和情況的相應(yīng)機制，往往導致所反映的個案和情況得不到及時處理，結(jié)果就是久拖不決或不了了之，內(nèi)部監(jiān)督渠道嚴重受阻。
三、完善民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機制的對策建議
執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨的各級紀律檢查委員會和內(nèi)部監(jiān)督條例的構(gòu)建和完善歷時將近三十年，民主黨派參政黨的地位被確定不過是十年左右，構(gòu)建與完善內(nèi)部監(jiān)督機制對于民主黨派來說，更是一個長期復雜而又艱巨的任務(wù)。在科學發(fā)展觀的旗幟下，為了促進民主黨派科學、健康、持續(xù)的發(fā)展，我們在確定了構(gòu)建與完善民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機制的大目標之后，應(yīng)該采取如下的對策：
1、培育與強化參政黨內(nèi)部監(jiān)督意識。監(jiān)督意識的培育與強化是一個雙向互動的運作過程，監(jiān)督者與被監(jiān)督者是兩個相互對應(yīng)而又相互影響的層面。監(jiān)督者監(jiān)督意識淡漠，監(jiān)督活動就缺乏主動性、積極性、創(chuàng)造性，客觀上就為被監(jiān)督者營造出逃避內(nèi)部監(jiān)督的不良政治生活氛圍；被監(jiān)督者沒有自覺接受監(jiān)督的意識，就會采取各種措施阻撓監(jiān)督，同樣也給監(jiān)督者營造出不利于內(nèi)部監(jiān)督的不良政治生活氛圍。因此要雙向地同時培育和強化內(nèi)部監(jiān)督意識。培育和強化參政黨內(nèi)部監(jiān)督意識必須立足于教育，提高自覺性。要強化參政黨的“政黨意識”，使內(nèi)部監(jiān)督的雙方認識到，在多黨派合作的政黨政治格局中，參政黨要有所作為就必須進行自覺主動的內(nèi)部監(jiān)督，進行自我凈化以保持純潔，才能實現(xiàn)自我發(fā)展，確保參政黨的地位，從而提高內(nèi)部監(jiān)督的自覺性和主動性；要加強內(nèi)部監(jiān)督的理論教育，使內(nèi)部監(jiān)督的雙方了解內(nèi)部監(jiān)督的一般原理，認識內(nèi)部監(jiān)督的本質(zhì)，把握內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)律，指導內(nèi)部監(jiān)督的實踐；要加強參政黨內(nèi)部監(jiān)督制度的教育，使內(nèi)部監(jiān)督的雙方知曉內(nèi)部監(jiān)督的具體運作規(guī)則以及自我保護的方法。
2、構(gòu)建與完善內(nèi)部監(jiān)督制度體系。各民主黨派的章程對成員作出了履行各種義務(wù)的紀律約束、違紀處分規(guī)定，對各級組織和領(lǐng)導提出了民主集中制的組織紀律約束和認真履行領(lǐng)導職責、模范履行義務(wù)、嚴于律己、密切聯(lián)系群眾的要求。在此基礎(chǔ)上，必須建立一個完善的、具有約束效力和高度權(quán)威性的內(nèi)部監(jiān)督制度體系。這個制度體系的核心是黨派中央的內(nèi)部監(jiān)督檢查條例以及中央和各省、市的實施細則；除此之外，還應(yīng)構(gòu)建健全并切實執(zhí)行如下制度；領(lǐng)導干部學習制度、領(lǐng)導班子會議制度、各級領(lǐng)導班子成員述職述廉制度、對領(lǐng)導干部的測評制度、干部選拔制度、崗位責任制度、民主生活制度、機關(guān)內(nèi)務(wù)制度、人事推薦制度、黨務(wù)公開制度、黨派成員信訪巡視制度、財務(wù)公開制度、換屆離任審計制度、擔任政府實職的領(lǐng)導干部和人大代表政協(xié)委員履職述廉報告制度、領(lǐng)導干部問責制度、對領(lǐng)導干部的詢問和質(zhì)詢制度、問題與危機預(yù)警制度等等。中山民進市委會從2009年7月開始已經(jīng)成立黨派內(nèi)部監(jiān)督委員會，并且已經(jīng)建立較為完善的內(nèi)部監(jiān)督制度體系，內(nèi)監(jiān)會成員每年聽取市委會一年工作報告和對市委會一年經(jīng)費開支進行審查，可以說，中山民進內(nèi)部監(jiān)督體系已經(jīng)走在各民主黨派前列。
3、構(gòu)建與完善內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)。中國參政黨實行的是民主集中制組織原則，決定了其內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)是集中型而非分散型的。設(shè)置專門監(jiān)督機構(gòu)并賦予其權(quán)威，是加強內(nèi)部監(jiān)督的有效性辦法。各民主黨派已經(jīng)成立了中央監(jiān)督委員會，各省、市也應(yīng)仿效中央，相繼成立地方的監(jiān)督委員會，并賦予其黨內(nèi)最權(quán)威的紀律檢查監(jiān)督機構(gòu)的崇高地位，賦予其問責權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、巡視調(diào)查權(quán)、警告誡勉權(quán)、違紀處置權(quán)等權(quán)力。中央和地方各級組織應(yīng)根據(jù)實際情況，核定監(jiān)督委員會和監(jiān)督人員的編制，采取專職和兼職相結(jié)合的方法，推選一些德高望重的老同志進入各級監(jiān)督委員會。監(jiān)督委員會對全委會負責，全委會閉會期間對常委會負責。省市級監(jiān)督委員會可在地市級及以下組織派駐監(jiān)督代表，監(jiān)督代表可代行省市級監(jiān)督委員會的部分職能。省、市地方監(jiān)督機構(gòu)最終接受民主黨派中央權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導，相對于同級機關(guān)來說有一定的獨立性，沒有一定的獨立性無法進行有效的監(jiān)督。然而，監(jiān)督機構(gòu)又不能與同級機構(gòu)完全分立，完全分立不符合政黨內(nèi)部運作規(guī)律。民主黨派中央和省、市地方監(jiān)督機構(gòu)對內(nèi)應(yīng)切實加強隊伍建設(shè)，對外應(yīng)加強與中共紀檢部門、國家執(zhí)法檢察機關(guān)、審計部門、信訪部門等的協(xié)調(diào)聯(lián)系，就內(nèi)部監(jiān)督的問題互通情況，交流信息，研究對策，以期樹立起一個高效廉潔權(quán)威的民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的內(nèi)外形象。
隨著社會政治、經(jīng)濟的發(fā)展，民主黨派需要不斷的自我完善才能更好地發(fā)揮參政議政和民主監(jiān)督的職能。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督是民主黨派自我完善的一個重要途徑，在新的歷史時期，民主黨派應(yīng)抓住發(fā)展的機遇，立足于建立和健全內(nèi)部監(jiān)督機制，不斷提高民主黨派的整體素質(zhì)和參政能力，為推進社會主義民主政治的發(fā)展、奪取全面建設(shè)和諧社會做出應(yīng)有的貢獻。
（作者均系民進中山市委參政黨理論研究會成員， 陳云華還是文教支部主任）
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